Нормы трудового законодательства постепенно отомрут в сфере гражданской службы и будут регулировать трудовые отношения лишь в частном секторе, т. е. это будет касаться только служащих негосударственных организаций и, кроме того, находящихся на государственной службе работников, которые выполняют менее важные и значимые с правовой точки зрения (не характеризующиеся важными правовыми последствиями) полномочия: некоторые категории специалистов, технический персонал. Данные нормы во многом останутся традиционными и похожими на установления «трудового» («внутриорганизационного») характера, применяемые в сфере государственной службы. Это объясняется тем, что в некоторых сферах государственной службы имеется множество особенностей, которые нельзя установить в трудовом праве. Более того, положения государственно-служебного (административного) характера в настоящее время трудно увязать с нормами трудового права. Например, нормы о принципах государственной службы (внепартийность, запрет на забастовки и т. д.) невозможно включить в один ряд социальных завоеваний трудящихся, которые устанавливаются и гарантируются трудовым правом для граждан, работающих по найму: заключение коллективного договора, участие в забастовке, возможность увольнения работника и др. Вопрос о запретах и правоограничениях государственных служащих — одна из важнейших особенностей, отделяющих правовой статус государственных служащих от служащих организаций частного сектора.
Такие тенденции наблюдаются во всех развитых в правовом и экономическом отношении странах, а также в посткоммунистических государствах.34
Одним из важнейших отграничительных признаков норм государственной службы от норм трудового права в будущем должно играть подразделение права на частное и публичное. Тогда служебное правоотношение может быть как публично-правовым, так и частноправовым. Публично-правовое служебное отношение включает в себя следующих участников: 1) государство и его органы (во всех ветвях власти); органы местного самоуправления; государственные предприятия (муниципальные предприятия); 2) государственных (муниципальных) служащих, которые замещают должность путем установленных в законе способов (назначение — административный акт, конкурс, избрание). Частноправовое служебное отношение распространяется на служащих, которые заключают трудовой договор с работодателем — руководителем коммерческих организаций, т. е. хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, а также некоммерческих организаций — потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждения, благотворительных или иных фондов, а также некоторых других, обладающих признаками юридического лица, предусмотренных законом. Таким образом, в будущем в системе института государственной службы создадутся два вида служебных правоотношений: публично- и частноправовое.
Устанавливая в законодательном порядке классическое государственно-правовое служебное отношение, необходимо создавать законодательство, регулирующее правовой статус других государственных служащих, состоящих в трудовых (частноправовых) отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты определенным трудом на государственной службе, однако они не должны выполнять специфические государственные задачи и функции, которые находятся в компетенции только высшей категории служащих. Государственно-служебное отношение «простых» государственных служащих будет возникать на основе другого способа замещения должности в государственной администрации — путем заключения трудового договора, содержание которого подлежит регулированию частным правом (трудовым, например). Реформа всей системы государственной службы положит начало реформирования административного права, регулирующего отношения публично-правового характера.
Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» способствует позитивному реформированию государственной службы в Российской Федерации, хотя, заметим, реформа государственной службы — процесс достаточно длительный, сопряженный с многими другими реформами (правовой, экономической, государственной и т. п.), и он займет в России несколько лет. Вместе с тем, этот Закон содержит множество неясностей и недоработок, в нем не учтены и многие логически необходимые для выбранной системы и модели государственной службы фундаментальные положения публичной службы в странах Запада. Например, в Законе отсутствует классификация государственных служащих или лиц, относящихся к государственной службе; не выделяются лица, имеющие особый правовой статус; не содержится отсылочного положения о необходимости установления в других законодательных актах правового статуса лиц, находящихся на государственной службе, но не являющихся государственными служащими.
Первичным элементом в построении правовой модели государственной службы, на наш взгляд, вместо установленного в Законе принципа разграничения государственных должностей являются особые полномочия, выполняемые государственными служащими (выполнение лицами определенных полномочий — это и есть государственная служба; реализация же других функций представляет собой деятельность не государственно-служебного характера). Однако ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» определяет, что государственная служба — это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, которые, как известно, бывают разные: от установленных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации до полномочий исполнительно-технического характера.
Важным признаком разграничения публично-правового регулирования от частноправового является принцип стабильности государственной службы и, следовательно, государственно-служебных отношений. Он установлен в Положении о федеральной государственной службе и в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ». Стабильность государственной службы, по нашем мнению, означает пожизненность выполнения государственных публичных функций и задач (этот принцип особо выделен в законодательстве о публичной службе в западноевропейских государствах). А те служащие, которые также находятся на государственной службе, но их служебное отношение будет базироваться на трудовом договоре (т. е. не назначаться самим государством либо его представителем на должность), могут заключить его на определенный или на неопределенный срок. Их положение, как правило, не характеризуется признаком стабильности, ибо они могут быть в любое время уволены со службы, хотя некоторые гарантии все-таки существуют, например, если лицо, не являющееся публичным государственным служащим, прослужило на определенной должности свыше 15 лет и находится в возрасте старше 40 лет, то его увольнение запрещается. Такие (или подобные) положения содержатся в коллективных договорах, порядок заключения и исполнения которых регламентируется законодательством многих зарубежных государств. Следовательно, в некоторых сферах государственной службы можно наблюдать сближение норм публичного (административного) и частного (трудового) права.
Публичные государственные служащие должны выполнять на постоянной профессиональной основе только особо определяемый в законодательстве круг функций и задач, для чего требуется наличие властных публично-правовых полномочий у этих служащих. Им государство доверяет выполнение данных функций и задач, а служащие обязуются на принципе верности служить государству (такое положение устанавливается в присяге государственного служащего). Примером различия между публично-правовыми и частноправовыми отношениями на государственной службе является и то, что хотя и служащие и рабочие (технический персонал) находятся на государственной службе, они осуществляют, как правило, различные виды деятельности: служащие занимаются духовной деятельностью, а рабочие — физической.
Дисциплинарное производство и дисциплинарные взыскания в разных сферах государственной службы при организации публично- и частноправовых отношений в сфере государственной службы будут различны. В публично-правовом регулировании дисциплинарной ответственности подлежат служащие по нормам дисциплинарного (административного) права, а служащие негосударственных организаций, либо служащие, не являющиеся публичными на государственной службе, будут отвечать по договорному (трудовому) праву, т. е. в рамках, установленных в трудовом праве (трудовом соглашении) дисциплинарных взысканий. Этот пример также дает основу для разграничения в государственной службе двух видов правоотношений: административно-правовых и трудовых.
Имеющиеся в литературе положения по данному вопросу в той или иной мере подтверждают, что установить такой порядок правильно и необходимо. Административное право выполняет различные функции в установлении и реализации дисциплинарной ответственности. Оно определяет круг субъектов и полномочия органов управления (должностных лиц) в осуществлении дисциплинарной власти. Применительно к установлению дисциплинарной ответственности ряда категорий государственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним в дисциплинарном отношении лиц — функции административного права более обширны. Его нормами определяются основания дисциплинарной ответственности, ее меры и порядок их применения.35 В настоящее время дисциплинарная ответственность некоторых категорий лиц полностью регулируется нормами административного права, например, военнослужащих срочной службы.