2.1 Гражданская служба: конфликты интересов и процедура их урегулирования
Федеральный закон о гражданской службе (далее - Закон N 79-ФЗ) впервые ввел институт конфликта интересов, который имеет исключительно важное значение в рассматриваемой сфере, где гражданские служащие совершают юридически значимые действия не от своего имени, а от имени государства, представляют и реализуют своими действиями его интересы. В свою очередь, государство обязано обеспечивать соблюдение не только публичных, но и законных частных интересов. Цель института конфликта интересов - установление правовых форм предупреждения, предотвращения и прекращения конфликта интересов, который возникает, когда властные полномочия используются государственными служащими в частных (личных) интересах, а также предоставление гражданам возможности защищать государство от злоупотреблений властью его "слугами" и защищаться самим от несправедливых действий государства.
Впервые определение понятия "конфликт интересов" как ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, было дано в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", подготовленном в контексте общих мероприятий по реформированию государственной службы.
В Законе о государственной службе это понятие существенно конкретизировано. Определяется, что конфликт интересов - это ситуация, когда личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и когда возникает возможное или установленное противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего, с одной стороны, и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации или субъекта Федерации - с другой, способное привести к нанесению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Федерации или Российской Федерации.
Под личной заинтересованностью гражданского служащего признается возможность получения при исполнении должностных обязанностей неосновательных доходов в денежной или в натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для него, членов его семьи или лиц, находящихся с ним в отношениях близкого родства или свойства, а также для организаций или граждан, с которыми он связан финансовыми или иными обязательствами.
Случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, должны предотвращаться в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Федерации или Российской Федерации.
В целях предотвращения или своевременного разрешения возникшего конфликта интересов гражданский служащий обязан: внимательно относиться к любой возможности возникновения конфликта; принимать меры по его предотвращению; сообщать представителю нанимателя о любом реальном или потенциальном конфликте интересов, как только ему становится о нем известно.
В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан не просто уведомить об этом, а проинформировать представителя нанимателя в письменной форме. Имеется в виду заявление, служебная (докладная) записка произвольной формы.
В случае возникшего конфликта интересов гражданский служащий обязан:
- принять меры по преодолению возникшего конфликта интересов самостоятельно или по согласованию с представителем нанимателя;
- подчиниться окончательному решению по предотвращению или преодолению конфликта интересов.
В свою очередь, представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая вызвала или может вызвать конфликт интересов, обязан принять меры по его предотвращению или урегулированию, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности в порядке, установленном рассматриваемым Законом N 79-ФЗ (ст. 37). Предотвращение или преодоление конфликта интересов может состоять в окончательном изменении служебного положения гражданского служащего и (или) в отказе от выгоды, породившей конфликт интересов.
Гражданский служащий, замещающий должность, на которой высока вероятность возникновения конфликта интересов (например, должности, связанные с оказанием государственных услуг, лицензированием, регистрацией и т.д.), обязан заявлять представителю нанимателя о своей личной заинтересованности при назначении на эту должность, при прохождении аттестации, при любом изменении ситуации. Любой конфликт интересов, о котором заявит кандидат на должность гражданской службы, должен быть урегулирован до назначения на должность или присвоения классного чина.
Гражданский служащий не должен допускать, чтобы перспектива получения другой работы (после завершения государственной службы) способствовала реальному или потенциальному конфликту интересов. В этом случае гражданский служащий обязан:
- незамедлительно доложить представителю нанимателя о любом конкретном предложении работы после завершения гражданской службы, которое может привести к конфликту интересов, и принять согласованное решение о совместимости предложения с дальнейшим прохождением гражданской службы;
- сообщить представителю нанимателя о своем согласии на любое такое предложение и принять меры к недопущению возникновения конфликта интересов.
Представитель нанимателя должен следить за тем, чтобы гражданскому служащему, информировавшему представителя нанимателя о конфликте интересов добросовестно и на основе разумных подозрений, не было причинено никакого вреда.
Процедура урегулирования конфликта интересов заключается в деятельности образуемых в государственном органе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов.
В состав комиссии входят: представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделений по вопросам государственной службы и кадров, юридической (правовой) службы и из подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы); представитель соответствующего органа по управлению государственной службой; представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Количество независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.
Согласно ст. 19 и ст. 20 Закона N 79-ФЗ утверждение Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов и Положения о представлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего входит в компетенцию Президента РФ.
2.2 Режим поступления на гражданскую службу и прохождения гражданской службы
В соответствии с п. 2 ст. 11 Федерального закона N 58-ФЗ (далее - Закон N 58-ФЗ) в главе 4 Закона N 79-ФЗ регулируются вопросы поступления на гражданскую службу. Исходя из критериев, установленных ст. 21 Закона N 79-ФЗ, на гражданскую службу вправе поступать граждане, достигшие 18 лет, владеющие государственным языком РФ и соответствующие установленным квалификационным требованиям. Согласно п. 2 ст. 21 предельный возраст лица, пребывающего на гражданской службе, составляет 65 лет.
В соответствии с общим правилом, предусмотренным п. 1 ст. 22 Закона N 79-ФЗ, поступление гражданина на гражданскую службу осуществляется для замещения должности гражданской службы.
В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной службе Закон установил общее правило: поступление гражданина на гражданскую службу (равно как замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, проводимого конкурсной комиссией. Ограниченный перечень исключений из этого правила предусмотрен п. 2 - 4 ст. 22 Закона и носит исчерпывающий характер. Положение о конкурсе, определяющее порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, утверждено Президентом РФ.
Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон N 119-ФЗ) важное значение придается регулированию отношений, связанных со служебным контрактом, под которым понимается соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на государственную службу, о прохождении службы, а также соглашение между представителем нанимателя и указанным гражданином или служащим, являющимися сторонами служебного контракта, о замещении должности государственной службы.
В главе 5 Закона N 79-ФЗ определяются содержание, форма, порядок и условия заключения служебного контракта, срок его действия, особенности прохождения испытания при поступлении на гражданскую службу, основания и порядок изменения существенных условий служебного контракта, условия перевода на другую должность гражданской службы, порядок временного замещения иной должности гражданской службы и отстранения от замещаемой должности. Здесь же предусматривается регулирование отношений, связанных с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы. В главе 6 установлены основания, порядок и последствия прекращения служебного контракта и, соответственно, увольнения с гражданской службы, что согласуется с положениями, закрепленными в Законе N 58-ФЗ.