Президентская или полупрезидентская республика? Тот факт, что РФ, как и ряду других президентских республик, присущи отдельные черты парламентаризма, по-разному оценивается в нашей литературе.* Некоторые авторы приходят в связи с этим к общему выводу, что нынешняя российская форма правления — «полупрезидентская республика французского типа, естественно, с определенными особенностями».** Аналогия с Францией, конечно, во многом оправдана, но, в общем и целом данная позиция не учитывает, прежде всего, то, что в РФ президентская власть значительно сильнее, а парламентская значительно слабее, чем во Франции. Исходя из того, что само по себе наличие некоторых элементов парламентаризма в президентской республике не превращает ее в смешанную, полупрезидентскую (о чем уже говорилось в предшествующем параграфе данной главы), по нашему мнению, правильнее характеризовать РФ как президентскую республику с весьма ограниченными парламентаристскими началами. Если же встать на иную позицию и считать, что само наличие парламента даже с весьма слабыми полномочиями делает республику полупрезидентской, то тогда почти все президентские республики придется рассматривать как полупрезидентские. Показательно, что и сам автор в другом случае при анализе порядка формирования правительства РФ называет ее «президентской республикой».***
* Даже в одном и том же авторитетном издании «Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий» (М., 1997. С. 469 и 486) – наша страна одновременно характеризуется как полупрезидентская, так и президентская республика.
** Баглаи М.В. Указ. соч. С. 123.
*** Баглай М.В. Указ. соч. С. 567.
Весьма противоречивая позиция выражена по данному вопросу в учебнике Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина. Сперва РФ справедливо относится авторами к числу стран, сочетающих черты парламентарной и президентской республик; затем не менее справедливо признается, что «с момента своего становления в качестве конституционного государства Российская Федерация постоянно двигалась в строну усиления в ней черт президентской республики» и что она стала «в конечном счете, по своему характеру президентской республикой», хотя и сохраняющей «некоторые внешние признаки парламентского государства»; а в итоге утверждается, что РФ в настоящее время имеет «президентско-парламентскую», «полупрезидентскую» республиканскую форму правления. При этом ссылки делаются на то, что, с одной стороны, Президент избирается всеобщим голосованием, располагает собственными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от Правительства, а с другой — наряду с Президентом действует Правительство во главе с Председателем, в определенной мере ответственное перед парламентом.
Слабость такой позиции заключается не только в ее явной противоречивости (поскольку одновременно признается то, что РФ превратилась в президентскую республику, и то, что она является полупрезидентской), но и в том, что в ней игнорируется реальное и достаточно очевидное превосходство власти Президента над властью правительства и парламента. Акцентируя внимание на сочетании в РФ черт как той, так и другой разновидности республиканской формы правления, указанные авторы не учитывают, на наш взгляд, что в рамках такого сочетания ни о каком даже примерном, относительном балансе ветвей власти — власти президента и власти парламента — речи быть не может, ибо на одной чаше весов находится, по выражению самих авторов, «сильная президентская власть», а на другой — «некоторые внешние признаки парламентского государства». Но разве не очевидно, что при определении формы правления РФ решающее значение имеет не сам по себе факт, что государственную власть в ней осуществляют и Президент, и Федеральное Собрание, и Правительство РФ, а соотношение между этими высшими государственными органами и в первую очередь то, перед кем в определяющей мере несет ответственность правительство — перед Президентом или перед парламентом. Не случайно, поэтому в литературе справедливо отмечается, что в РФ, как и в большинстве стран СНГ, «Президент фактически стоит над парламентом, осуществляя, как глава государства высшую государственную власть и олицетворяя ее единство».
Нельзя признать последовательной и убедительной в данном вопросе и позицию В.Е. Чиркина, характеризующего в целом РФ как полупрезидентскую республику. Он правильно указывает, что избранная у нас форма правления «не была копией французской полупрезидентской республики»; что «фактически складывающиеся отношения между высшими органами государства имеют нередко более важные значения, чем правовые нормы, определяющие форму правления юридически»; что «ответственность Правительства перед Государственной Думой крайне ограничена и затруднена»; что в форме правления РФ есть не только некоторые черты парламентарной республики, но и «существенные черты президенциализма, в том числе с точки зрения содержания правовых норм, а не только фактически»; что «очень сложно Думе добиться и увольнения Правительства в целом», не говоря уже об увольнении отдельных министров, на то, что право Президента «безусловно»; что в РФ «на практике элементы парламентаризма сведены к минимуму»; что «на практике именно Президент возглавляет всю систему исполнительной власти» и т.д.
И после всего этого автор делает общий вывод, что «Россия — полупрезидентская, полупарламентская республика с доминирующим положением Президента в структуре власти», что «Россия — это такая полупрезидентская республика, в которой доминируют элементы президенциализма». Но если речь идет о резком преобладании, доминировании президентских начал над сравнительно частными и мало что определяющими в характере государственной власти элементами парламентаризма, то правомерно ли при этом говорить о полупрезидентской, полупарламентской республике? Разве можно принять такое определение формы правления РФ, если ни о каком даже примерно равном, сопоставимом соотношении власти Президента и власти парламента говорить не приходится. Не правильнее и последовательнее ли было бы признать, что Россия — это президентская республика, включающая частичные элементы парламентаризма.
Еще раз подчеркиваем, что, как показывает мировой опыт конституционализма, само по себе сочетание тех или иных черт, элементов, сторон двух основных форм государственного правления до определенной меры не изменяет ее качественную определенность как целого. И точно так же, как выборность Президента не парламентом, а непосредственно народом не превращает сама по себе парламентарную республику в полупарламентскую, так и президентская республика в России не становится полупрезидентской только потому, что Государственная Дума обладает крайне ограниченными полномочиями по контролю за деятельностью Правительства. Это особенно рельефно выявляется при сопоставлении полномочий Президента и парламента в РФ по отношению к Правительству.
Власть Президента и власть парламента в РФ, их соотношение. Конституционно-правовой статус, как Президента, так и парламента и Правительства в РФ будет подробно охарактеризован в соответствующих параграфах ряда последующих глав (гл. 10—12). Поэтому здесь в сравнительном плане рассматриваются лишь главные полномочия этих высших государственных органов под углом зрения их влияния на форму государственного правления.
Президент РФ избирается не парламентом, а путем всенародного голосования, что, как уже указывалось, типично для президентских республик. По Конституции РФ (ст. 80) он: глава государства; гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; стоит на страже суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; представляет РФ внутри страны и в международных отношениях. Уже эти самые общие положения наглядно свидетельствуют об огромной, определяющей роли Президента РФ в системе органов государственной власти страны.
Президенту РФ принадлежит решающая роль в формировании и деятельности непартийного правительства, что особенно важно для определения президентской формы республики. Президент РФ самостоятельно, без участия парламента по представлению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, хотя даже в такой президентской республике, как США, для этого требуется согласие Сената. Председатель Правительства также назначается не парламентом, а Президентом, который только и может выдвигать кандидатуры на этот пост. Правда, парламент здесь обладает правом дать или не дать согласие на такое назначение. Но и это весьма ограниченное право серьезно оговорено Конституцией тем, что Государственная Дума имеет возможность под угрозой своего роспуска лишь трижды отклонять предлагаемые Президентом кандидатуры (или кандидатуру), после чего Президент получает право на роспуск парламента и самостоятельно назначает Председателя Правительства. Важно и то, что при обсуждении кандидатуры на этот пост парламент рассматривает, прежде всего, именно личность, а не программу работы Правительства, поскольку последняя в своей основе определяется Президентом РФ, который по Конституции определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
Правительство в решающей мере зависит от Президента, контролируется им и несет политическую ответственность перед ним. Он в любой момент, без каких-либо ограничений и сдержек, по собственному усмотрению может отправить в отставку Правительство, даже не уведомив об этом премьер-министра (как это было, например, с отставкой B.C. Черномырдина в марте 1998 г.). Избрание нового состава Государственной Думы не вызывает необходимость замены Правительства и его главы, в то время как избрание нового Президента непременно связано с этим. Формально, по Конституции РФ 1993 г., Президент РФ не является главой исполнительной власти, но это не означает, что его реальная роль в руководстве Правительством принципиально изменилась. Президент непосредственно направляет деятельность Правительства; его указы и распоряжения обязательны для исполнения Правительством; ряд важнейших министров находятся в непосредственном подчинении Президенту. Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности и является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами; он имеет право по собственному усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства, акты которого могут быть отменены Президентом и т.д.