В литературе высказаны далеко не однозначные мнения о соотношении государственного управления и исполнительной власти.
Например, иногда склоняются к отождествлению исполнительной власти и государственного управления, утверждается, что это очень близкие по смыслу понятия, что административное право - право управленческое.
В таких рассуждениях и выводах есть много существенных неточностей. Во-первых, эти термины - не просто названия, а фундаментальные категории, институты теории государственного управления и административного права. Во-вторых, допускается определенная тавтология, ибо термины "управленческое" и "право" имеют единую корневую основу.
Более четкую позицию занимает профессор Ю. М. Козлов[5]. Он полагает, что понятие "государственное управление" - более широкое по сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле производив от государственного управления и далее.
Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность. В этой части, однако, формулировка Ю. М. Козлова также близка к отождествлению государственного управления и исполнительной власти и несколько противоречит первой части его определений.-
Анализируя проблемы содержания государственного управления и его соотношения с исполнительной властью, необходимо хотя бы кратко остановиться на понимании этих проблем одним из виднейших представителей российской административно-правовой науки, доктором юридических наук, профессором Борисом Михайловичем Лазаревым, сформулированном в его последних крупных трудах: "Государственное управление на этапе перестройки" (М. 1988) и изданной под его руководством и при его участии оригинальной монографии "Управленческие процедуры" (М., 1998):[6]
Прежде всего Б. М. Лазарев отмечал, что в литературе получила распространение точка зрения о непрерывном расширении сферы государственного управления и повышении степени управляемости всех процессов, происходящих в обществе. Причем, подчеркивал Б. М. Лазарев, подобная позиция не оставляла места самоуправлению и саморегуляции в экономике и других сферах жизни. Не только на практике, но и в теории наблюдались вера во всесилие аппарата управления, попытки решить любую сложную экономическую или социальную проблему путем создания все новых и новых органов. В то же время реальное влияние аппарата на управляемых почти не изучалось. Государственное управление часто отождествлялось с текущим распорядительством, а другие формы и методы управления, особенно косвенные регуляторы, недооценивались. В ряде работ по сути дела прославлялись командно-административные, административно-нажимные методы.
Б. М. Лазарев, справедливо констатировал: "Юристы - патриоты правовых норм. Видимо, это, а также преобладание административных методов управления породило идею непрерывного расширения сферы правового регулирования общественных отношений. Само это регулирование на практике все чаще приобретало мелочный, казуистический, запретительный характер. Гипертрофированные формы приобрело ведомственное нормотворчество. Вправе образовались завалы, противоречащие потребностям поступательного развития общества. Увеличилось число и слишком общих предписаний, не обладающих реальной способностью регулировать поведение людей, деятельность предприятий, учреждений и организаций. Среди отраслей права, в наибольшей степени страдающих этими недостатками, можно смело назвать административное право. Вот почему так актуально исследование проблем оптимальных рамок и методов правового регулирования различных общественных отношений в сфере государственного управления".
Интересны и плодотворны глубокие мысли и суждения Б. М. Лазарева о соотношении науки государственного управления и теории административного права. Ученый считает, что различия в предметах этих двух наук вовсе не количественные, а качественные. Наука государственного управления изучает его субъекты, государственную управленческую деятельность и складывающиеся в ходе нее управленческие отношения, причем как урегулированные правом, так и не регулируемые им, а теория административного права имеет своим предметом одну из отраслей права - административное право.
Далее, это замечания и выводы Б. М. Лазарева о цикличности государственного управления, о том, что на каждой стадии цикла субъект управления и другие его участники совершают ряд определенных, последовательно сменяющих друг друга действий. Государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность имеет в отличие от правосудия более сложную структуру - состоит из многочисленных и разнообразных видов нормотворческой, правоприменительной, юрисдикционной деятельности и т.д. Достойно внимания также его напоминание о формуле К. Маркса: процесс нельзя считать бессодержательной формой, формальностью, не имеющей никакой ценности, - один и тот же дух, утверждал К. Маркс, должен осуществлять процесс и материальный закон, т.е. процесс, будучи формой, имеет свою ценность; материальные и процессуальные нормы должны быть проникнуты определенным единством и др.Несколько позднее Б. М. Лазарев сформулировал общий вывод о понятии государственного управления как разновидности управления делами государства и социального управления. Ссылаясь на известную формулировку К. Маркса, что "администрация есть организующая деятельность государства[7]", Б. М. Лазарев полагал: в этом главное отличие государственного управления от других видов государственной деятельности.
Мы уже ранее частично останавливались на этой проблеме. Подчеркнем вновь: организующая деятельность присуща не только государственному управлению; эта деятельность - неотъемлемый признак, свойство законодательного и судебного видов государственной деятельности, а также прокуратуры.
Б. М. Лазарев делает и такой вывод: "...государственное управление является разновидностью управления государственными делами, а оно - разновидностью управления делами общества".
Ученый так определял сущность и содержание государственного управления: оно имеет ярко выраженный организующий, исполнительно- распорядительный характер. Исполнительная его сторона заключается реализации законов и иных решений представительных органов.
Но эта исполнительная деятельность чаще всего является одновременно и распорядительной, так как предполагает издание органами государственного управления властных актов, охраняемых государственным принуждением.
Итоговое и обобщающее определение государственного управления было сформулировано Б. М. Лазаревым как организующая, исполнительно-распорядительная деятельность органов государства, осуществляемая на основе и во исполнение законов и состоящая в повседневном практическом выполнении функций государства и др.
Мы кратко проанализировали проблему соотношения государственного управления с исполнительной властью, представили обобщенный обзор позиций и точек зрения авторов по этим актуальным для дальнейшего развития административного права Российской Федерации вопросам.
Несмотря на подчас существенные различия в подходах к этим проблемам; в целом их авторов во многом объединяет единство взглядов в целостной оценке характера и содержания государственного управления, его соотношения с исполнительной властью.
По-видимому, целесообразно шире и активнее участвовать в разработке названных выше проблем специалистам в области теории государства и государственного управления, политологии и социологии, экономики; конституционного и других фундаментальных отраслей права - финансового, гражданского, уголовного, а также комплексных правовых отраслей.
Словом речь идет о дальнейшем углубленном исследовании статуса и соотношения государственного управления и исполнительной власти, понимании значения этих научных и учебных разработок для формулирования современной концепции административного права.
Интересные и плодотворные мысли по этим вопросам высказывали Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, Г. В. Атаманчук, К. С Вельский, другие ученые.
Их труды надо всемерно учитывать при разработке и формулировании обновленной концепции административного права.
1.2 Принципы государственного управления
Принципы оказывают воздействие на формы, методы, структуру, процесс управления. В принципах находят свое выражение требования, предъявляемые к построению и организации аппарата управления, его подразделений и способам осуществления ими функций, относящихся к управлению, к стратегии, тактике и стилю работы, к характеру взаимоотношений с субъектами и объектами управления.
Принципы устанавливаются, формулируются людьми. Однако это не означает, что они носят субъективный характер. Принципы отражают сущность явлений и реальных процессов развития общественных .отношений, т.е. они носят объективный характер.
Итак, принципы образуют основу управленческой, исполнительной деятельности. Из основы выводятся все остальные свойства и отношения. Какова принципиальная основа деятельности такова и ее сущность.
Классификация принципов государственного управления
Принципы управления образуют систему, в которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены. Ввиду этого эффективность управления достигается последовательным применением всей системы принципов и каждого из них в отдельности. Вместе с тем выделение того или иного принципа из системы дает возможность конкретно определить роль каждого принципа, что облегчает их практическое применение.