Практика знает немало форм правового регулирования государственного управления. Основными из них являются нормативно-правовые акты, судебные прецеденты, правовые обычаи и нормативно-правовые договоры. В некоторых странах к ним относятся также религиозные тексты.
Нормативный правовой акт — это результат правотворческой деятельности органов государственной власти или всенародного референдума. Под нормативно-правовым актом понимаются выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права, действующие во времени, пространстве и кругу субъектов. Он содержит властное веление, выражает волю определенной социальной общности, является юридической основой регулирования общественных отношений. Это изданный или санкционированный компетентным государственным органом (или органами) правовой акт, обладающий государственно-властным характером и имеющий официально-документальную форму, содержащий обязательные правила поведения и гарантированный принудительной силой государства.
Речь идет о законах (федеральных и субъектов РФ) и подзаконных актах — указах и распоряжениях Президента Российской Федерации; постановлениях, распоряжениях и инструкциях Правительства Российской Федерации; актах федеральных органов исполнительной власти и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; приказах, распоряжениях, положениях, планах, инструкциях, предписаниях федеральных министров, руководителей федеральных служб и агентств, различных инспекций и надзоров; постановлениях и решениях судебных органов; актах глав, правительств (администраций) и других органов исполнительной власти субъектов Федерации; ведомственных нормативных актах, которые издаются органами специальной компетенции; нормативных актах органов местного самоуправления.
Вполне логично, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции — нормативному правовому акту высшей юридической силы. В большинстве стран мира конституция — это единый писаный документ (консолидированная конституция). В некоторых странах положение иное — конституции как единого документа нет. Ее роль выполняет пакет, состоящий из нескольких законодательных, судебно-прецедентных и иных актов, объявленный основным законом. Это неконсолидированная неписаная конституция. Такое положение существует в Швеции, Великобритании, Израиле, Новой Зеландии.
Конституции, являясь отражением определенной системы общественных отношений, задают управлению четкую целевую и ценностную направленность, закладывают в него «генетический код», по которому оно должно воспроизводиться и развиваться. Конституцию, в отличие от других нормативных правовых актов, часто называют «правовой хартией», «основным законом», чем подчеркивается ее качество первоисточника и базиса всей юридической системы общества. Это важно подчеркнуть потому, что именно в правовых актах конституционного уровня закладываются правовые основы государственного строя, статус высших структур власти, закрепляются принципы и механизмы их формирования и функционирования, базисные права и свободы человека и гражданина, а также многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного управления.
Как видим, в правовом регулировании государственного управления используется практически все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще.
К формам правового регулирования предъявляется ряд требований, которые обеспечивают упорядоченность государственно-управленческих отношений. Это:
1) своевременность принятия (издания) соответствующих правовых актов и норм, их актуальность по форме, юридической силе и содержанию;
2)устойчивость и стабильность правовых форм. Нельзя, например, находиться в состоянии перманентной административной реформы, без конца менять статусное состояние государственных органов и должностей, не давая обществу возможности их освоить, понять, оценить и применить на практике;
3)полнота и внутренняя согласованность правовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания крупных комплексных правовых актов, в которых управленческие феномены получают максимально исчерпывающее правовое оформление.
Таким образом, с полным основанием можно констатировать, что правовое регулирование государственного управления — это, во-первых, деятельность государства, уполномоченных им органов и должностных лиц по изданию юридических норм поведения людей, обязательных для исполнения, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата. Причем такого рода нормы-требования — не самоцель, а необходимый институт упорядочения общественной жизни. Поэтому они должны быть объективно обусловленными, субъективно обоснованными, социально эффективными и системно организованными. Иначе они бесполезны. Во-вторых, это упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю, потребности и интересы людей, права и свободы личности. В-третьих, это практическая реализация принципов законности, гуманизма, социальной справедливости и исторической преемственности.
Тема 3
Системные характеристики государственного управления
В рамках данной темы в форме двух лекционных и двух семинарских занятий рекомендуется рассмотреть следующие вопросы:
1. Система государственного управления: понятие и структура.
2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления.
3. Типичное и уникальное в государственном управлении.
4. Цели государственного управления.
5. «Древо целей» управления как система.
6. Принципы государственного управления.
Прежде всего, представим понятийный аппарат.
Ключевые понятия
СИСТЕМА — организованная совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, свойства которой качественно отличаются от суммы свойств, составляющих эту совокупность элементов
УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ — это те общественные отношения, в которых выражен государственный интерес и в рамках которых на практике реализуются цели, задачи и функции государства по управлению делами общества
ТИПИЧНОЕ — наиболее общее и определяющее в том, что составляет сущность явления
УНИКАЛЬНОЕ — единичное, самобытное, неповторимое
ЦЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ — это конечный или конкретный промежуточный результат развития общества (или его подсистемы), полученный в соответствии с запрограммированными перспективами его развития
1РЕВО ЦЕЛЕЙ — система, обеспечивающая органическую взаимосвязь целей и подцелей разной сложности, уровня и содержания, направленная на достижение запрограммированных изменений
ПЕЛЕПОЛАГАНИЕ — деятельность по анализу общественных проблем, выявлению потребностей управляемого объекта и построению древа целей с учетом имеющихся ресурсов и возможностей
ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ — научно обоснованные и законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми строится, функционирует и развивается система государственного управления
1. Система государственного управления: понятие и структура
Центральным понятием «системного подхода» является понятие «система». Термин «система» имеет греческое происхождение и означает органическое целое, состоящее из частей. Это совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, образующих определенное единство. Понятием «система» обозначается всякая сложноорганизованная целостность, состоящая из множества элементов и отношений между ними, способных переходить в разные состояния. Показательна в этом отношении позиция видного французского социолога К. Леви-Стросса, который систему представлял как некий «ансамбль» взаимосвязанных, взаимозависимых и противоречиво развивающихся элементов, изменение одного из которых в обязательном порядке влечет изменения всех остальных, а значит, соответствующим образом трансформирует весь «ансамбль».
Понятийный аппарат исследования социальных систем стал складываться еще со времен Аристотеля, но в современном виде сформировался лишь к середине XX века. Во многом он был заимствован из кибернетики, трудов Норберта Винера, а затем получил широкое распространение в сфере гуманитарных знаний. Это случилось благодаря научным разработкам А.А. Богданова, который ввел в научный оборот понятие «социальная система» и заложил научные основы управления этими системами; В.Г. Афанасьева, выделившего проблематику системного анализа управления в самостоятельное научное направление и представившего управления как процесс приведения усилий субъективного фактора в соответствии с объективным ходом общественного развития.