2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления
Вопрос прямых и обратных связей в системе государственного управления заслуживает самого пристального внимания. Одни исследователи видят прямые связи жесткими и деспотичными (сильная рука), без которых, по их мнению, невозможно обеспечить эффективное управление общественными процессами. Другие утверждают, что в прямых связях «сверху-вниз» царит произвол эгоистического «я хочу», «я так считаю», которые игнорирует разумное управляющее воздействие, а обратные связи «снизу-вверх» носят преимущественно хаотично-случайный характер в виде бесконечных просьб, предложений, требований, нареканий и т.д.
Дополнительные сложности в организации прямых и обратных государственно-управленческих связей возникают в условиях федеративного государства. В России, например, вполне обоснованный отказ от жесткой вертикальной соподчиненности органов государственной власти и местного самоуправления привел к «параду суверенитетов», к тому, что некоторые субъекты федерации и их лидеры стали считать себя свободными от законодательных актов федеральных органов. В результате нависла угроза развала государства. Огромные трудности возникли со сборами налогов, финансированием государственного аппарата, армии, реализацией социальных программ. Как только отказ от иерархии и соподчиненности стал механически переноситься на систему исполнительной власти, государство тут же потеряло способность управлять.
Но как бы мы ни трактовали государственное управление, если управляющее воздействие не доходит до управляемого объекта, не влияет на жизнь человека и его деятельность, то такое управление теряет всякий смысл. Все его элементы начинают действовать разрозненно, противоречиво, уничтожая друг друга в конкурентной борьбе. Искусство управления как раз состоит в том, чтобы посредством многообразных и разумно сочетающихся между собой институтов, форм, процедур и социальных технологий прямой и обратной связи (включая многопартийность и парламентскую оппозицию, независимость местных властей, свободную прессу, неправительственные организации и другие составные гражданского общества) обеспечить высокоэффективное функционирование управляемой системы.
Прямые связи — это воздействие управляющего субъекта (органа, должностного лица) на объект. В этих связях представлено преимущественно воздействие сверху вниз (например, приказ с расчетом на строгое и безусловное его исполнение). Хотя управляющее воздействие может быть и горизонтальным, координирующим. Прямые связи могут быть постоянными, временными и эпизодическими, мягкими (дирижерскими) и активными, командными и даже силовыми. Хорошо, когда прямые связи естественны, как говорится, «незаметны». Значительно хуже, когда они проявляются в форме жесткого администрирования, всевозможных штурмов и авралов, объявления особых ситуаций, введения прямого президентского правления и внешних управляющих и т.д. Что-то подобное было присуще системе партийно-советского руководства, которое чаще всего порождало не энтузиазм, а неприятие и раздражение.
Обратные связи — это реакция объекта на управленческие импульсы субъекта в форме определенных действий (согласия и подчинения или несогласия, неповиновения и даже противодействия) и соответствующей информации (о поведении объекта, о восприятии и выполнении «управленческих команд»). Это, по представлению Ф. Люиса, «опорная реакция на то, что услышано, прочитано или увидено». Руководитель, который не может наладить обратную связь, очень скоро обнаружит, что эффективность его управленческих действий резко падает. В конце концов, он окажется изолированным и постоянно обманываемым.
Обратные связи могут быть активными и пассивными, консенсусными и конфликтными, непрерывными и «рваными», постоянными и цикличными. Наиболее эффективно то управление, в основе обратных связей которого лежит сотрудничество, взаимодействие, расчет на инициативу снизу, взаимная ответственность и т.д. Хуже, когда эти связи носят пассивный, а тем более активно-протестный характер, и выражаются в забастовках, демонстрациях, пикетах, голодовках. Они свидетельствуют о серьезных сбоях в управлении и даже могут привести к кризису управления в целом.
Проблематичным является также вопрос о соотношении прямых и обратных связей. Здесь возможны диспропорции:
—перекос в сторону прямых связей ведет к авторитарной бюрократизации управления, снижению его рациональности и авторитета. Убедительный пример тому советская система централизованного партийно-государственного управления, основанного на монополизме, всеохватывающем планировании и тотальной подконтрольности всех общественных отношении, мобилизационных методах и бюрократических средствах управляющего воздействия;
—перекос в сторону обратных связей — прямой путь к анархии и нарушению системности управления. Свидетельство тому — опыт радикальных реформ (берите суверенитета, сколько проглотите) в годы президентства Б.Н. Ельцина. Извращенное понимание демократии и рынка, голое администрирование, личные амбиции и борьба за лидерство, отсутствие четких программ социально-экономических и политических преобразований довели экономику страны до упадка, людей к массовому обнищанию, СССР к развалу, а Россию поставили на грань этнических столкновений, социального разложения, интеллектуальной и моральной деградации, а также полного игнорирования законности в угоду правящих элит.
На принципиально иной результат может рассчитывать лишь то государство, которое не на словах, а на деле ориентировано на правовую законность, демократические преобразования, цивилизованные рыночные отношения, уважительное отношение к общественному мнению, лишь та власть динамична и гибка, которая вмешивается только в те сферы, где ее присутствие социально оправдано, политически необходимо, социально и экономически эффективно.
В системе государственного управления представляется возможным выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные.
Объектные обратные связи отражают уровень, глубину, адекватность восприятия управляемыми объектами управляющих воздействий субъекта управления. Ведь каждому управляющему компоненту необходимо своевременно и достоверно знать, как воспринимается и воплощается в реальные дела его активность, входят ли его идеи и замыслы, требования и установки до управляемого объекта и конкретных исполнителей. Государство должно знать, насколько адекватно и с каким настроением общество реагирует на принятые законы и постановления, как реально действуют налоги, лицензии и квоты, насколько обоснованы тарифы и оправданы его инвестиции и кредитно-денежная деятельность, насколько действенны контрольно-надзорные мероприятия и т.д. Искусство управления состоит именно в том, чтобы своевременно получать качественную обратную информацию и на ее основе принимать соответствующие решения и добиваться эффективного функционирования объекта.
Несвоевременность, необъективность, неполнота и противоречивость обратных связей существенно затрудняют деятельность субъекта управления. Эффективно управлять в такой обстановке практически невозможно.
При этом, конечно, никто не отменяет самостоятельность )6ъекта. Хотя понятно, что эта самостоятельность относительна. Противопоставление государства обществу недопустимо. Авторитаризм и тоталитаризм, с одной стороны, и безбрежный либерализм — с другой, в равной степени опасны и грозят трагическими последствиями. Абсолютизация власти, искусственное противопоставление интересов одних в ущерб другим, нездоровая конкуренция управляющих и управляемых недопустимы. Государство не есть нечто внешнее по отношению к обществу и стоящим над ним. Это не просто политическая надстройка. Это форма и средство самоорганизации людей, своего рода базис (фундамент), над которым возвышается страна как целостный социальный организм.
Да, общество является своеобразной ареной и предметом приложения сил государства. Но это вовсе не означает, что обществу отводится роль пассивного исполнителя его воли, что государство создается только для принуждения и господства, для удовлетворения властных амбиций и потребностей экономически господствующих классов, правящих элит и чиновничества. Современное демократическое правовое социальное государство создается во имя обеспечения жизнедеятельности общества как единого целого, для поддержания в нем должного правопорядка, обеспечения обороны и национальной безопасности, защиты жизни, здоровья, прав, свобод и достоинства человека.
Субъектные обратные связи — это отношения и связи, которые характеризуют целесообразность и рациональность внутренней организации и деятельности субъекта государственного управления в целом, а также всех его подсистем и компонентов. Субъектные обратные связи отличаются иерархичностью, многоуровневостью и многоэлементностью.
Формы субъектных обратных связей — отчеты, акты контрольных проверок и ревизий, информационно-аналитические записки, доклады о ходе исполнения ранее принятых решений, контент-анализ документов и публикаций прессы, экспертные оценки и социологические замеры и др. Такого рода информация особо значима в практике управления. Тем более в условиях федеративного устройства государства и разделения власти, в условиях демократизации общественных отношений и повышения значимости муниципального управления.