Да, действительно, многие теории сознательного конструирования общественных систем (прежде всего коммунистические) потерпели поражение. С огромными трудностями человечество борется с экстремизмом и международным терроризмом, национализмом и религиозной нетерпимостью, бедностью и моральной деградацией. Но это вовсе не означает, что наступил «кризис управления». Скорее справедливо другое: сегодня, не в меньшей степени чем прежде, человечество нуждается в добротной научной теории государственного управления, способной ответить на самые острые вызовы нового времени.
В нашей стране наука государственного управления постепенно занимает все более прочное место как самостоятельное научное направление и специальный учебный предмет. Объектом ее рассмотрения является государство и его аппарат, различные подразделения органов публичного государственного и муниципального управления, как в целом, так и в отдельных его частях, подсистемах и институтах.
Предметом являются сущность, содержание и закономерности государственного управления; структура, принципы, формы, методы и правовые основы взаимоотношений государства (как субъекта управляющего воздействия) и общества (как объекта этого воздействия); особенности управленческих проявлений в различных социальных сферах (политике, экономике, социальной сфере, международных отношениях и др.); объективные условия и субъективные факторы, обусловливающие характер управления. В последние годы в России вышло немало монографий, брошюр, научных статей, учебников и учебно-методических пособий, специально посвященных вопросам конституционного права и государственного управления. Заметное место среди них занимают публикации Г.В. Атаманчука, Ю.К. Краснова, Р.В. Енгибаряна, Г.Л. Куприяшина, А.В. Пикулькина, Р.Г. Пихоя, В.А. Прокошина, А.И. Соловьева, В.Е. Чиркина, Ф.И. Шамхалова, Б.С. Эбзеева5. В трудах указанных и других авторов дано определение «государственного управления», исследуются его структура, признаки и отличительные черты, свойства и правовые механизмы. Анализируются принципы и закономерности построения и функционирования государственных управленческих систем, основные направления их развития. Российской академией государственной службы издана «Энциклопедия государственного управления в России» в четырех томах.
В работах РУ. Айбазова, Н.И. Глазуновой, Д.П. Зеркина, В.Г. Игнатова, А.И. Радченко, М.М. Телемтаева исследуется сущность и содержание властных государственно-управленческих отношений, их институционально-структурная, функциональная и коммуникативная составляющие. Управленческая деятельность представлена как процесс разработки, принятия и реализации государственно-управленческих решений, как органическая совокупность специальных форм и методов управленческой деятельности. Тут же исследуются основы государственного системного управления, политико-идеологические, организационно-административные и профессионально-интеллектуальные факторы, влияющие на формирование целостности этого управления.
Правовые аспекты государственного управления предметно представлены в монографиях и учебных издания по социальному управлению и административному праву ученых-юристов, социологов и политологов А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, В.И.Лукьяненко, А.В. Оболонского, Е.В. Охотского, В.Л. Романова, А.И. Турчинова, В.А. Сулемова.
Для студентов МГИМО и других вузов, специализирующихся на международной проблематике, особый интерес представляют публикации по вопросам дипломатической службы и участия российского государства в регулировании международных отношений8.
Немалый научный и практический интерес представляет исследования Г.К. Ашина, И.А. Василенко, О.Е. Петрунина, СВ. Пронкина, других отечественных и зарубежных ученых, посвященные изучению зарубежного опыта построения систем государственно-административного управления, особенно с точки зрения его применения в условиях современной России9.
Тем не менее, следует признать, что в современной науке пока не сложилось окончательной точки зрения на предмет, структуру, цели и задачи курса государственного управления. В основу данного издания положена концепция государственного управления, разрабатываемые на протяжении более трех десятилетий научно-аналитические конструкции и положения профессором Г.В. Атаманчуком.Автор разделяет его научно-концептуальные походы и выводы, исходит из того, что государственное управление:
— это, хотя и самостоятельная отрасль научных знаний, тем не менее, является неотъемлемой составной частью науки социального управления в целом. В учебнике представлены научная интерпретация и сравнительный анализ понятий «управление», «управленческая деятельность» и «управляющее воздействие».
Управление рассматривается как результат (итог) управленческой деятельности, который может быть созидательно-конструктивным и разрушительным, развивающим и тормозящим, реформаторским и революционным, нравственным и безнравственным, злонамеренным и добропорядочным;
— это комплексное знание, включающее в себя соответствующие управленческо-методологические аспекты фундаментальных общественных наук — философии, истории, юриспруденции, социологии, менеджмента, политэкономии и др. На их основе обосновывается понятие «система государственного управления» — единство и взаимосвязь органов государственного управления и тех управляемых объектов, в отношении которых они реализуют свои управляющие воздействии, их сохраняют, изменяют или развивают10.
Такой подход положен в основу учебного курса государственного и муниципального управления, который на протяжении ряда лет нами совместно с профессором Г.В. Атаманчуком читается в Международном институте управления МГИМО(У) МИД России и других вузах столицы.
Предметом рассмотрения являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации властных управленческих полномочий государства. Курс раскрывает наиболее важные вопросы сущности, организации и функционирования системы государственного управления, поможет в изучении процессов целеполагания, организации и государственного регулирования жизнедеятельности общества. В учебнике обосновывается идея о том, что главным объектом внимания государственного управления выступает человек, его интересы и потребности, права и свободы, его многоплановая и разнообразная деятельность по производству и воспроизводству материальных и духовных ценностей, т.е. всего того, без чего невозможно существование человеческого общества вообще.
Наука включает в себя также научное обобщение мирового опыта государственного строительства, прежде всего того, что является типичным и, в принципе, подлежащим «имплантированию» в российскую систему государственного управления. Это касается, прежде всего, таких ценностей, как права и свободы человека и гражданина, демократия, парламентаризм, законность, рыночная экономика, гражданское общество.
Как и любая другая наука, теория государственного управления ставит свои цели:
—дескриптивную, в соответствии с которой описывается предмет изучения, его проблематика и методы;
—прагматическую, в соответствии с которой обучающиеся получают знания для решения практических проблем управления в целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и динамичного развития общества;
—теоретическую, реализация которой помогает обучающемуся познать сущность и принципы государственного управления, организационные и функциональные управленческие взаимосвязи, представить пути повышения его эффективности.
Методы изучения — ретроспективный анализ и сравнительное правоведение, структурно-функциональный, институциональный, политолого-социологический.
Практическое назначение курса — формирование у обучающихся прочных знаний, умений и навыков, необходимых для профессионального исполнения соответствующих служебных обязанностей.
Задачи курса:
* анализ природы, сущности, закономерностей и принципов государственно-управленческой деятельности в различных сферах жизнедеятельности общества;
* изучение функций и ресурсного обеспечения управленческих функций государственных структур в соответствии с их компетенцией и полномочиями;
* уяснение особенностей организации и функционирования государственных органов как субъектов государственно-управленческой деятельности;
* изучение целей и основных системных характеристик, форм и методов государственно-управленческого воздействия;
* изучение основных условий и факторов эффективности государственного управления;
* формирование профессионального мышления, умений правильно толковать и применять полученные теоретические знания.
В МГИМО(У) этот курс рассчитан на один семестр. Его изучению отводится 80 часов учебного аудиторного времени: лекции — 36 часов, групповые семинарские занятия — 36 часов, консультации — не менее 4 часов на одну учебную группу. На проведение промежуточного контроля знаний в форме письменных контрольных работ — 4 часа. Завершается изучение экзаменом.
В основу настоящего издания положена утвержденная в МГИМО(У) программа учебного курса, в которой учтены новейшие научные достижения в области управленческой науки и требования, предъявляемые к организации и содержанию учебного процесса в условиях включенности университета в Болонский процесс и его перехода к международным стандартам в сфере оказания образовательных услуг.