3. Виды государственного управления
В зависимости от критерия классификации можно выделить различные виды государственного управления. Управление может быть демократическим, цивилизованным или антидемократическим, т.е. авторитарным, тоталитарным, диктаторским. В нашей стране на протяжении практически всего XX века господствовала система государственного управления, основанная на идеологическом и политическом диктате. Такое управление оказалось социально малоэффективным и к началу 90-х годов практически себя исчерпало.
По иерархической структуре власти государственное управление может быть федеральным, региональным и местным. Некоторые авторы выделяют:
а) международноепубличное управление, которое осуществляется органами, которыесозданы либо мировым сообществом, либо региональными международными объединениями7; б) государственное управление на общенациональном уровне; в) управление на уровне субъектов федерации; г) управление в автономных ограниченных образованиях; д) управление на уровне муниципальных образований.
По объекту управленческого воздействия оно может быть функциональным (отраслевым и межотраслевым) и территориальным.
Функциональное управление предполагает наличие вертикальной соподчиненности от центра до предприятия. Оно реализуется через министерства, службы и агентства, которые осуществляют единую политику в отрасли или сфере управления, разрабатывают соответствующую нормативно-правовую базу управления, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции, осуществляют соответствующий контроль и надзор, оказывают государственные услуги населению.
Территориальное управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития. Оно обеспечивается разграничением полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. В Российской Федерации управление осуществляется из трех «центров»: 1) федеральных органов власти силами федеральной государственной службы, органов власти субъектов федерации и их государственной гражданской службой, 3) местных органов власти и муниципальной службы.
В зависимости от целей, задач и временных рамок управление подразделяется на стратегическое, тактическое и оперативное.
Стратегическое управление предполагает долгосрочную ориентацию развития общества по отдельным направлениям, сферам, объектам и территориям определяет цели развития общества и задает основной вектор деятельности каждому звену управления. Основой стратегического управления являются стратегические планы, концепции и программы, ориентированные на качественное: изменение социума, сравнимые с лучшими мировыми достижениями.
Тактическое управление — конкретные действия по реализации намеченных целей. Это краткосрочное управление, при котором на базе имеющейся информации происходит постоянное сравнение показателей стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. В рамках оперативных решений осуществляется корректировка показателей стратегического плана, пересматриваются промежуточныецели и задачи.
Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. При этом используется ситуационный подход анализа объективной реальности, при котором выбирается более приемлемый вариант дальнейшего развития ситуации.
По содержанию и методам управленческого воздействия государственное управление может быть (по методике ООН) политическим, экономическим, административным и социальным.
Политическое управление — разработка политики, принятие политических и соответствующих правовых решений, их практическая реализация.
Экономическое управление представляет собой процесс принятия и реализации государственных решений, касающихся экономической сферы. Это воздействие осуществляется косвенно, путем воздействия на экономические интересы, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Государство обладает исключительным правом на налоговое, инвестиционное, тарифное, таможенное, экологическое и другое регулирование. В данном случае отсутствует прямое директивное принуждение, объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае их противоправности, к нему применяются экономические, административные и даже уголовные санкции.
Административное управление — проведение политики с помощью эффективного, ответственного и «прозрачного» государственного администрирования. Административное воздействие — это непосредственное влияние на интересы управляемых объектов методами директивного принуждения, с помощью разрешения, запрета, дисциплинарных санкций, применяемых независимо от их мнения. Суть такого управления — воздействие на управляемых по схеме «приказ-подчинение». Примером может служить любое постановление или распоряжение органа (должностного лица), наделенного государственно-властными полномочиями, где содержатся правовые императивы — обязательные предписания нижестоящим субъектам совершать те или иные действия.
Социальное управление — организация и управленческие процедуры в гражданском обществе, защищающие культурные и религиозные ценности, создающие благоприятную атмосферу для самореализации личности.
Государственное управление — не застывшее, а постоянно развивающееся явление общественного бытия. Его парадигмы постоянно совершенствуются, а нередко и кардинально меняются. Свое активное влияние оказали и реалии XX — начала XXI веков, породившие, например, концепции рациональной бюрократии, правового, а позже социального государства, теорию «нового государственного управления» В последнее время наблюдается подмена понятия «государственное управление» понятием «государственный менеджмент». Управление и менеджмент действительно близки по своей функциональной предназначенности. Оба нацелены на эффективность и оперативное реагирование на конъюнктурные вменения. Но это не синонимы, по целому ряду позиций они существенно отличаются. Их несовпадение определяется установочно-целевыми приоритетами и ресурсами. «Расходятся» и по объемам, характеру, формам и методам управляющего воздействия:
* если менеджмент ориентирован на экономическую рентабельность управленческой деятельности, то государственное правление нацелено на социальную эффективность, качественную реализацию общенациональных социальных интересов, потребностей, прав и свобод человека;
*если менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и продаже услуг, то государственное управление — на налогообложении и бюджетном распределении национальных доходов и средств; *если продукт, производимый фирмой, осязаем и имеет свою потребительскую стоимость и цену, то продукт государственного управления незрим и практически не поддается выражению в количественных, а тем более ценовых показателях; *если управленческие отношения в сфере менеджмента в основном регулируются нормами частного права (гражданского, предпринимательского, коммерческого, трудового), то государственное управление связано с правовым регулированием нормами публичного права (конституционного, административного, экологического, международного). Различны и методы этого регулирования, в первом случае они преимущественно диспозитивные, во втором — императивные;
□ в отличие от частных компаний и фирм, государственно-административные органы в большей мере подвержены контролю со стороны общественно-политических институтов: партий, общественных палат, профсоюзов, других заинтересованных объединений граждан;
□ если объектом управляющего воздействия со стороны государства является все общество, включая такие его сферы, как оборона, правопорядок, международные отношения, налогообложение, экология и др., то частный сектор участвует в решении общенациональных проблем в достаточно ограниченных масштабах.
Различия, как видим, существенные. Представляется, что говорить о государственном менеджменте уместно только в той части, где государство выступает не только как источник правового регулирования экономических отношений, но и непосредственно предстает каксубъект рыночных отношений.
* * *
В рамках данной темы мы ответили на вопросы, касающихся сущности государственного управления, его структуры и видов. Итоговым занятием может быть групповой семинар или индивидуальное теоретическое собеседование.
В управлении взаимодействуют государство, рынок и гражданское общество. Исходя из этого, Генеральная Ассамблея ООН, приняв резолюцию 50/225 1996 года «О государственном управлении и его развитии», выделяет четыре типа «государственного управления»: экономическое управление (процесс принятия и реализации государственных решений, касающиеся экономической сферы); политическое управление (разработка политики и принятие политических и соответствующих правовых решений; административное управление (проведение политики с помощью эффективного, ответственного и «прозрачного» государственного администрирования; 4) системное управление (организация и процедуры в гражданском обществе, защищающие, отстаивающие культурные и религиозные ценности, социальное обеспечение, свободу и создающие благоприятную атмосферу для самореализации личности.