Однако часто, при определенных условиях (например, при ненадлежащем руководстве) конфликтная ситуация обостряется и перерастает в чрезвычайную. Управление чрезвычайными ситуациями — важнейшая функция государства, так как обеспечение безопасности человека, общества и природной среды представляет собой сложную социальную проблему. Решение последней требует высокой мобилизационной способности, которая обеспечивается только на уровне государства.
Согласно Закону Республики Беларусь «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», чрезвычайная ситуация — это «обстановка, сложившаяся в результате аварии, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые повлекли или могут повлечь за собой человеческие жертвы, вред здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей».
Чрезвычайные ситуации можно классифицировать по различным параметрам:
а) по масштабам сферы действия (межгосударственные, общегосударственные, региональные и т.д.);
б) по времени, динамике развития и ликвидации последствий (медленнотекущие, быстротекущие и др.);
в) по виду нанесенного ущерба (чрезвычайные ситуации с прямым и косвенным ущербом);
г) по причине возникновения (природные, техногенные, экологические, демографические, экономические, социально-биологические, социально-политические, культурные, этико-моральные и др.).
Чрезвычайные ситуации, основой которых являются общественные противоречия, не только уменьшают ресурсный потенциал общества, но и угрожают существованию государственной системы, экономическому и социальному устройству общества. Для предотвращения чрезвычайных ситуаций подобного рода государство выявляет наиболее вероятные угрозы национальной безопасности; образует специальные органы управления государственной безопасностью; разрабатывает количественные параметры безопасности; обеспечивает устойчивое функционирование объектов, гарантирующих безопасность.
Первостепенное значение уделяется экономической и военной безопасности. Так, Министерство экономики ежегодно доводит до всех органов исполнительной власти прогнозы социально-экономического развития страны и критерии пороговых показателей экономической безопасности (способность экономически функционировать в режиме расширенного воспроизводства, состояние импорта, уровень внешнего и внутреннего долга, возможность его погашения и т.д.).
Меры по выходу из чрезвычайной ситуации принимаются в зависимости от ее сложности, продолжительности, территориального охвата. Наиболее радикальным способом выхода из чрезвычайной ситуации является введение чрезвычайного положения в качестве временной меры. На территории, где введено чрезвычайное положение, могут применяться особые формы управления с наделением органов чрезвычайными полномочиями, формироваться специальные временные органы и т.д. При мобилизационной экономике главное — сформировать инвестиционный механизм, внутренний рынок, обеспечить приоритет общенациональных интересов над частными, корпоративными, увеличить государственное потребление.
Государственная политика в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, определяющая характер деятельности государственных органов, утверждается законами, в частности «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», и в самом общем случае включает:
1) политику по ликвидации чрезвычайной ситуации, включающую разработку планов аварийно-спасательных и других неотложных работ, проводимых при возникновении чрезвычайной ситуации и направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размера ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайной ситуации, прекращение действия характерных для них опасных факторов;
2) политику по предупреждению чрезвычайных ситуаций, включающую разработку различных комплексов мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайной ситуации, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.
Государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет республиканские и местные исполнительные и распорядительные органы, а также предприятия, учреждения и организации независимо от их организационно-правовых форм, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Государственное управление и координация деятельности республиканских органов государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются республиканским органом государственного управления по чрезвычайным ситуациям. Республиканские органы государственного управления организуют работу в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в своей сфере деятельности и порученных им отраслях экономики в соответствии с законодательством Республики Беларусь.
Инфраструктуры государства координируются головным ведомством — Министерством чрезвычайных ситуаций Республики Беларусь, основной задачей которого является формирование и осуществление государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Системой мероприятий по защите населения, материальных и культурных ценностей, территории страны в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени является Гражданская оборона (ГО) Республики Беларусь. В соответствии с Законом «О гражданской обороне», ее составляют органы государственного управления всех уровней, к компетенции которых отнесены функции, связанные с безопасностью и защитой населения, предупреждением чрезвычайных ситуаций и реагированием на них. ГО организуется на всей территории республики по территориально-производственному принципу.
Государственное регулирование в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций предусматривает осуществление деятельности также и на международном уровне. Будучи членом мирового сообщества, Республика Беларусь выполняет международные обязательства в области предотвращения глобальных и национальных катастроф, ликвидации их последствий, обеспечения безопасности населения и окружающей среды, долговременного и устойчивого развития цивилизации.
Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, местных исполнительных и распорядительных органов, республиканских органов государственного управления под руководством соответствующих комиссий по чрезвычайным ситуациям.
Таким образом, защита населения от угроз чрезвычайных ситуаций мирного времени и военных угроз осуществляется в рамках взаимосвязанных комплексов мероприятий и реализуется построением системы правовых, организационных, технических, экономических и информационных отношений субъектов.
Система управления чрезвычайными ситуациями имеет ряд особенностей по сравнению с действием традиционных систем управления (табл. 1).
Таблица 1
Сравнительный анализ традиционной системы управления
и системы управления в чрезвычайных условиях
| Традиционныесистемы управления | Системы управленияв чрезвычайных ситуациях |
| Постоянный режим функционирования | Разные режимы функционирования |
| Жесткая структура и четкое распределение функций на длительный период | Отсутствие жесткой структуры и четкого распределения функций на длительный период |
| Узкая функциональная направленность | Широкая и частично непредсказуемая область действия |
| Регламентированные информационные потоки | Зависимость информационных потоков от складывающейся ситуации |
| Избыток информации | Недостаток информации |
| Предсказуемость ситуации, возможность использования прошлого опыта в аналогичной ситуации | Непредсказуемость ситуации, ограниченная возможность использования прошлого опыта |
| Принцип единства полномочий и ответственности | Сочетание принципов единоначалия, распределенных полномочий и ответственности |
| Функциональный потенциал | Организационный потенциал |
| Преобладание в основном социально-экономических целей и критериев функционирования | Цель — результативность в ликвидации причин чрезвычайных ситуаций и их последствий. Критерии — минимум времени, минимум потерь (жертв) при ликвидации чрезвычайной ситуации |
Система управления в чрезвычайных условиях обычно функционирует в режиме повышенной готовности и обладает высокой степенью мобильности, вследствие чего необходима постоянная поддержка высокого профессионализма и ответственности исполнителей.
Природные и техногенные чрезвычайные ситуации возникают, как правило, внезапно, и для ликвидации последствий требуется в короткие сроки организовать обеспечение необходимыми ресурсами. Поэтому важно заблаговременно наладить и поддерживать связи с другими системами. Например, кроме резервных запасов материальных ценностей при ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий обеспечиваются экстренные поставки материальных ресурсов согласно предварительно заключенным договорам с предприятиями (в свою очередь, государство такому предприятию предоставляет некоторые льготы). Для этого используются средства банков под гарантию правительства. От имени правительства гарантии по возврату средств банков предоставляет Министерство финансов Республики Беларусь в пределах ассигнований на эти цели, предусмотренных в республиканском бюджете. В целях повышения оперативности в проведении неотложных мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций, на бюджетный счет МЧС зачисляется оперативный резерв финансовых средств от установленного в республиканском бюджете объема резервного фонда Правительства Республики Беларусь по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий.