Глава 1Теория государственного управления
Первоначально необходимо дать определение понятию государственное управление, это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Таким образом, при дальнейшем изучении моей проблематики мы будем сталкиваться с определенным образом сформированной системой государственного управления, характерной для рассматриваемых мной стран США и России, каким образом они упорядочивают, сохраняют или преобразовывают жизнь людей.
Определение теории государственного управления как науки политической или политико-юридической было бы неполным, если не учесть ее социальный аспект. Ведь государственное управление воплощает в себе воздействие государства как ядра политической системы на общество в целом, т.е. на социум, а также взаимодействие его с различными элементами социальной системы. Поэтому государственное управление по своему определению — это деятельность и отношения политико-правовые и социальные. Соответственно и теория государственного управления — это политико-правовая и социальная наука. Таково же свойство ее собственных понятий. Они характеризуют явления и процессы, в сущности которых сплетены воедино признаки политического и социального. Как это воплощается, например, в основополагающей категории “государство”. Последнее представляет собой не только институт публичной (политической) власти, но также и обозначает общественный институт, а конкретнее, — высшую форму организации современного общества.[1] Понятие “политическое управление” (руководство) также означает действие и взаимодействие, связанные с использованием государственной власти и власти общественной (в частности институтов гражданского общества).
Определение теории государственного управления как науки политико-правовой и социальной и соответствующая характеристика ее собственных понятий ориентируют, во-первых, на понимание государственного управления как стороны и формы проявления саморегуляции общественной системы, как ее самоуправления; во-вторых, на подход к данной научной дисциплине как комплексной, пограничной, сформировавшейся на базе политических, правовых и социальных областей научных знаний.
Таким образом, предметная область теории государственного управления слагается из совокупности политико-правовых и социальных явлений и процессов, характеризующих сферу взаимодействия государства и общества как субъекта и объекта управления и самоуправления.[2]
Теория государственного управления — комплексная наука. Ученые различных областей социально-политического знания расчленяют политико-социальную действительность на разнообразные элементы: области, аспекты, уровни и пр. Данная теория решает задачу рассмотрения государственного управления как целостной, относительно самостоятельной сферы деятельности государства и складывающейся в связи с ней системы политико-общественных и политико-правовых отношений. Именно — относительно самостоятельную сферу, заключенную в более широкую систему многогранной властной и организующей деятельности государства, всей политической системы, и в еще более широкую и общую систему саморегуляции социума. Тем и объясняется комплексный характер изучаемой теории, вбирающей в себя элементы знания и подходы таких наук, как политология, политическая социология, теория государства и права и конфликтология. И конечно же, теории социального управления, раскрывающей общие закономерности управления социальными, в том числе политическими, процессами и отношениями.
В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:
1. Правовой подход;
2. Политический подход;
3. Менеджеристский (управленческий) подход.
Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.
Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.
Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».[3]
Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:
* следования принципу верховенству права (правовой подход);
* следования воле народа (политический подход);
* следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).
1.1 Разделение властей
Разделение власти исторически сложилось на самых ранних этапах формирования государства и вылилось в специализацию власти разных лиц и институтов, в которой рано обнаружились две устойчивые тенденции: концентрация власти в одних руках или в одном институте и потребность разделить власть, труд и ответственность. Отсюда и два следствия, вытекающие из этого двойственного отношения к власти: борьба за власть уже разделённых институтов и против её разделения, с одной стороны и стремление упорядочить отношения разделённых властей и избавить общество от столкновений между ними с другой.
Первое крупное разделение власти развело политическую и религиозную власти, власть государства и церкви. Оно же сопровождалось и длительной борьбой за унификацию власти, преобладание светской власти над религиозной, или господство церкви в светской жизни общества. Соперничество между ними продолжалось многие столетия, всё средневековье и начало Нового времени как в России, так и на Западе. Оно далеко не завершено для многих государств и обществ и поныне, при этом исход его далеко не однозначен в разных регионах мира.
Конечно же, теория разделения властей возникла не на пустом месте, она явилась логическим продолжением развития политико-правовых идей, возникших в 17 веке в Англии и Франции, теория разделения властей стала частью начинавшей формироваться теории правового государства.
Просвещение во Франции характеризуют как эпоху безграничной веры в человеческий разум, в возможность перестройки общества на разумных основаниях, как эру крушения теологического догматизма, торжества науки над средневековой схоластикой и церковным мракобесием. Просвещение (17 - 18 век) тесно связано с Возрождением (13 - 15) и унаследовало от Ренессанса гуманистические идеалы, преклонение перед античностью, исторический оптимизм, свободомыслие. Однако, идеология Просвещения возникла на более зрелой стадии формирования капиталистического уклада и антифеодальной борьбы. Поэтому просветительская критика феодализма была острее и глубже ренессансной, затрагивала всю структуру общества и государства. Идеологи Просвещения поставили вопрос о практическом устройстве будущего общества, считая краеугольным его камнем политическую свободу гражданское равенство, поэтому их критика была направлена не только против деспотизма церкви, но и против деспотизма абсолютной монархии. Они выступили против всего феодального строя с его системой сословных привилегий.
Во Франции в то время происходили огромные экономические, идейные и политические сдвиги, существенно изменившие её лицо ещё в конце 17 - начале 18 столетия. Шёл процесс постепенного разложения феодально-крепостнических отношений, процесс зарождения и развития буржуазной экономики внутри феодализма, отягощённого абсолютистским монархическим строем государства, под жёсткой духовной властью католической церкви.
В то время во Франции уже действовали крупные мануфактурные предприятия, усиленно развивалась внутренняя и внешняя торговля, растущая экономическая мощь буржуазии вступала в противоречие с господствующей политической системой. Феодально-абсолюстская власть вмешивалась в производство и торговлю, душила свободную конкуренцию, налагала на буржуазию высокие налоги.
Свободные крестьяне продолжали платить оброки сеньорам, оплачивали судебные функции феодалов, вносили специальный сбор за дороги и мосты. Закон обязывал крестьян везти зерно на мельницы, принадлежащие сеньорам, и печь хлеб в помещичьих пекарнях, за что также взималась высокая плата
В 17 и 18 столетиях во Франции систематически происходят массовые восстания в деревнях и городах. Если крестьяне и ремесленники выступали против феодально-крепостнического режима при помощи методов непосредственной расправы с привилегированными сословиями дворянством и духовенством, то буржуазия была неоднородна и её наиболее зажиточная торгово-промышленная и финансовая верхушка, связанная экономически с абсолютистским государством, предпочитала умеренную оппозиционную деятельность.[4]