Сам термин "муниципальное право" впервые в российском законодательстве употребляется в ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Следовательно, используя термин "муниципальное право", мы равным образом можем употреблять термин "местное право" или "право местного самоуправления", понимая под этим, во-первых, новую отрасль российского права, во-вторых, научную юридическую дисциплину.
Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т. е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедливой является точка зрения о том, что муниципальное право - это право местного самоуправления.
Чтобы уяснить понятие муниципального права, необходимо выявить предмет отрасли муниципального права, т. е. те общественные отношения, которые регулируются муниципально-правовыми нормами. Такие отношения можно подразделить на следующие группы:
1) отношения, связанные с участием местного самоуправления в осуществлении народовластия;
2) отношения, связанные с определением правовых, территориальных, экономических, финансовых основ местного самоуправления;
3) отношения, связанные с организацией местного самоуправления, организационно-правовой структурой местной власти;
4) отношения, возникающие в ходе осуществления гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;
5) отношения, возникающие при осуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправления, с одной стороны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, с другой - отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления;
6) отношения, связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления, в том числе с судебной защитой местного самоуправления;
7) отношения, вытекающие из ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Особенности предмета правового регулирования связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а является производной от других отраслей. Поэтому муниципальное право принято определять как комплексную отрасль права. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного и других отраслей. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно относятся к нормам основных отраслей права и являются нормами муниципального права.
Муниципальное право воздействует на общественные отношения, возникающие на местном уровне, различными способами и приемами, которые в своей совокупности принято называть методами правового регулирования. В их числе: предписания, дозволения, запреты. С учетом всего сказанного можно дать более развернутое определение муниципального права.
Российское муниципальное право - это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия, правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления, организацию и формы осуществления местного самоуправления, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Муниципально-правовые нормы - это такие нормы права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие на местном уровне, т. е. в процессе организации и функционирования местного самоуправления. Наряду с общими чертами, присущими всем правовым нормам, муниципально-правовые нормы имеют свои особенности и специфические черты.
Во-первых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государством и его органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, с другой стороны - из общеобязательных правил поведения, установленных органами местного самоуправления, которые не входят в систему государственных органов, в результате их нормотворческой деятельности на местном (внегосударственном) уровне.
Во-вторых, специфика муниципально-правовых норм заключается в том, что многие из них относятся к двум отраслям права - к комплексной отрасли муниципального права и к основной отрасли - конституционному, административному, финансовому и т. д. праву.
При этом следует иметь в виду, что с развитием и укреплением правовой базы местного самоуправления, что связано с принятием федеральных и региональных законов, специально регулирующих различные сферы общественных отношений, возникающих на местном уровне, муниципально-правовые нормы приобретают все более самостоятельное значение и являются приоритетными по отношению к нормам, содержащимся в других законах. Например, ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо закрепляет положение о том, что федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названному Федеральному закону. В случае такого противоречия применяются положения Конституции РФ и указанного Федерального закона.
Для более глубокого уяснения особенностей муниципально-правовых норм их принято классифицировать по различным основаниям (критериям).
По объекту правового регулирования, т. е. по тем общественным отношениям, которые регулируются этими нормами, они делятся на нормы, закрепляющие местное самоуправление как важнейшую форму народовластия; основы местного самоуправления; формы его организации и осуществления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
По характеру содержащихся в них предписаний - на управомочивающие; обязывающие; запрещающие; отсылочные.
По степени определенности содержащихся в них предписаний - на императивные и диспозитивные.
По действию во времени и пространстве - на нормы, действующие постоянно, и нормы, действующие определенное время; на нормы, действующие на всей территории Российской Федерации или на территории ее субъектов, либо в пределах территории отдельного муниципального образования.
По юридической силе - на нормы, содержащиеся в Конституции РФ, федеральных конституционных законах и федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов РФ, других нормативных правовых актах; нормы уставов муниципальных образований, содержащиеся в нормативных актах органов и должностных лиц местного самоуправления.
Нормы муниципального права подразделяются также на: нормы общего регулирования (общерегулятивные) и нормы конкретного, подробного регулирования; на материально-правовые и процессуальные.
Совокупность близких по объекту и характеру правового регулирования норм образует муниципально-правовой институт. К числу институтов муниципального права относятся следующие:
· местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшая форма народовластия;
· основы местного самоуправления, в рамках которого можно выделить пединституты - правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;
· формы местного самоуправления, в рамках которого можно выделить пединституты - формы прямого волеизъявления граждан (местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан и др.), органы местного самоуправления, которые подразделяются на представительные органы, глав муниципальных образований, другие органы и должностные лица, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования;
· предметы ведения и полномочия местного самоуправления, которые подразделяются на собственные полномочия, т. е. вопросы местного значения, и на отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления;
· гарантии местного самоуправления;
· ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Названные муниципально-правовые институты являются одновременно структурными элементами системы российского муниципального права. Построение системы муниципального права обусловлено основами местного самоуправления, закрепленными в Конституции РФ, и структурой Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который является основополагающим для муниципального права как отрасли российского права. Конечно, нельзя представлять эту систему как завершенную конструкцию. По мере укрепления правовой базы местного самоуправления и практики его развития эти элементы будут совершенствоваться и уточняться как новыми жизненными реалиями, так и научными достижениями.
На сегодняшний день система муниципального права включает в себя следующие основные структурные элементы:
1) местное самоуправление - самостоятельный институт гражданского общества, важнейшая форма народовластия;
2) основы местного самоуправления;
3) формы местного самоуправления;
4) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
5) гарантии местного самоуправления;