Противоречивость и незавершенность правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих федеральных законов и в то же время множественность нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, их несистематизированность, отсутствие четкого механизма их реализации - все это порождает зачастую правовую неопределенность, коллизии, доходящие иногда до конфликтных ситуаций.
Для устранения негативных явлений, существующих в муниципальном праве, и в целях систематизации и кодификации муниципально-правовых норм и повышения уровня законодательного регулирования общественных отношений, существующих на местном уровне, было бы целесообразно начать разработку Муниципального кодекса РФ.
Муниципально-правовые нормы, институты, правоотношения являются предметом изучения одноименной научной дисциплины, которая так же, как одноименная отрасль, находится в процессе становления и развития. Наука муниципального права является составной частью юридической науки и имеет своим содержанием изучение отрасли муниципального права, т. е. муниципально-правовых норм, институтов, отношений. Под наукой муниципального права понимается система научных идей, концепций, знаний об общественных отношениях, возникающих на местном уровне в связи с организацией и функционированием местного самоуправления.
Наука использует различные методы научного познания: исторический, системный, сравнительный, статистический, социологический и др.
Источниками науки муниципального права являются труды отечественных и зарубежных ученых, законы и другие нормативные правовые акты, практика реализации муниципально-правовых норм, деятельность органов местного самоуправления. Важным источником этой науки является опыт становления и развития земского и городского самоуправления, имевшийся в дореволюционной России, а также наука советского строительства, основным содержанием которой было изучение организации и деятельности местных советских органов государственной власти.
Наука муниципального права тесно связана с теорией и историей государства и права, с конституционным, административным, финансовым, жилищным, земельным и другими научными дисциплинами юридической науки, поскольку предметом их изучения являются различные аспекты местного самоуправления, а также другими науками, которые своими способами и методами изучают местную сферу общественной жизни.
Между тем они не охватывают всего многообразия проблем, возникающих в сфере местного самоуправления. В целях обеспечения комплексного подхода к их исследованию предлагается расширить рамки и предмет складывающейся научной дисциплины "Муниципальное право", превратив ее в новое междисциплинарное научное направление - "муниципальное строительство и право", изучением которого призваны заниматься представители различных наук, в том числе правоведы, историки, политологи, экономисты, социологи, философы. Именно такой подход позволит, с нашей точки зрения, выявить многовариантный и многоаспектный характер местного самоуправления как социального явления и института гражданского общества (предмет изучения социологов, философов), взаимодействующего с государственными структурами (предмет изучения государствоведами и политологами), другими элементами гражданского общества - общественными объединениями, средствами массовой информации, трудовыми коллективами, предпринимателями и товаропроизводителями, семьей и т. д. (предмет изучения социологов, философов, политологов, экономистов), имеющего свои традиции и исторические корни (предмет изучения историков), свою территориальную и финансово-экономическую основу (предмет изучения экономистов, демографов), свое собственное конституционное закрепление и правовое регулирование (предмет изучения правоведов).
Содержательная сторона муниципального строительства и права значительно шире и объемнее предмета и институтов муниципального права и выходит за рамки только правовых исследований.
Примерный круг вопросов и предметов исследования муниципального строительства и права как новой научной дисциплины представляется в следующем виде:
· история, этапы становления, развития, реформирования местного самоуправления;
· традиции, национальная культура и другие местные особенности;
· зарубежный опыт, сравнительный анализ организации и деятельности местных органов власти и самоуправления;
· концепции и теории местного управления и самоуправления; идеология местного самоуправления;
· основополагающие (базисные) понятия, термины, категории;
· территориальные основы муниципального образования, их виды и уровни, сельское и городское самоуправление;
· демографический фактор (население, его плотность, возрастные и другие особенности);
· правовой статус местного самоуправления (конституционное закрепление и правовое регулирование на федеральном, региональном и местном уровнях; общее и особенное; разночтения, несоответствия, коллизии);
· местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, взаимоотношения с другими элементами (общественные объединения, партии, средства массовой информации, трудовые коллективы и т. д.); принципы, задачи, функции местного самоуправления;
· место и роль местного самоуправления в государственной структуре, взаимодействие государственной и муниципальной власти; функции государства в сфере местного самоуправления; государственная политика в области местного самоуправления; государственная поддержка местного самоуправления; государственные органы по вопросам местного самоуправления;
· финансовая основа, пути укрепления местных бюджетов; взаимоотношения федерального, регионального и местного бюджетов;
· экономическая основа - муниципальная собственность; формирование, виды, использование; муниципальные предприятия и учреждения; взаимоотношения с другими предприятиями и учреждениями, находящимися на территории муниципальных образований;
· институты непосредственной демократии в муниципальных образованиях; местные референдумы; муниципальные выборы; собрания (сходы) граждан;
· муниципальная власть: понятия и виды; территориальное общественное самоуправление; другие виды местного самоуправления (корпоративное, трудовых коллективов, ученическое, студенческое и др.); ее место в системе публичной власти;
· органы местного самоуправления: понятие, виды, формирование; выборный представительный орган: порядок избрания, структура, заседания, комиссии и комитеты; регламенты; полномочия; ответственность;
· глава муниципального образования - порядок избрания; статус; полномочия; администрация - ее структурные подразделения; ответственность; местное самоуправление в системе управления;
· муниципальные кадры: депутаты; муниципальная служба и муниципальные служащие;
· законность в деятельности органов местного самоуправления.
На наш взгляд, муниципальное строительство и право должны стать предметом не только прикладных и специальных исследований, которых множество появилось в последние годы, но и органичной частью фундаментальных научных исследований, и прежде всего таких общих гуманитарных, специально-экономических и общепрофессиональных юридических дисциплин, включенных в государственный общеобразовательный стандарт высшего профессионального образования в соответствии с приказом Министерства образования РФ от 2 марта 2000 г., как отечественная история, политология, социология, философия, экономика, теория государства и права, история отечественного государства и права, конституционное (государственное) право России, муниципальное право.
Автор исходит из того, что данное предложение рождено не на пустом месте. Уже несколько лет издается множество работ по различным аспектам местного самоуправления. Поэтому считаем, что и по этой причине внесенное предложение отражает складывающиеся реалии и имеет объективные основания. В целях обеспечения проведения научно-исследовательских работ в этой области и концентрации научной мысли предлагается учредить институт Муниципального строительства и права, возложив на него также подготовку профессиональных кадров для органов местного самоуправления с выдачей диплома о высшем образовании по специальности "Муниципальное строительство и право". Такой институт мог бы обеспечивать повышение квалификации муниципальных и государственных служащих, занимающихся вопросами местного самоуправления, также систематически проводить учебу депутатского корпуса местных представительных органов. Кроме того, представляется целесообразным в ведущих вузах страны образовать специальные кафедры либо ввести курс муниципального строительства и права с тем, чтобы привлечь особое внимание студентов к проблемам местной жизни, путям и формам их решения.
6.Муниципальное образование, как социально-экономическая система
Общие свойства и классификация систем
Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, которым в данном курсе служит муниципальное образование. Изучение объекта управления требует системного подхода, позволяющего сформировать целостное представление об объекте на базе информации о составляющих его элементах. При рассмотрении муниципального образования как системы необходимо опираться на общую теорию и методы системного анализа. Под системой понимается комплекс взаимосвязанных составных частей, образующих определенную целостность. Целостность системы — ее способность проявлять себя во взаимодействии с внешним миром, внешней средой как единое целое. Целостность системы обусловлена тем, что система как целое обладает такими свойствами, которых нет у составляющих ее частей. При этом внутренние связи частей системы в каком-то отношении сильнее, существеннее, важнее, чем внешние. По интенсивности взаимодействия с внешней средой (коммуникативности) выделяют открытые и закрытые системы, хотя абсолютно закрытых систем не существует. Можно вообразить замкнутую систему, но невозможно проверить ее реакцию на внешние воздействия, т. е. доказать ее реальность. Поэтому правильнее говорить о более открытых и менее открытых системах. Муниципальное образование — это система с интенсивными внешними связями. Что касается внутренних связей, формирующих целостность системы, они значительно сильнее в муниципальном образовании, состоящем из одного городского или сельского населенного пункта, чем в случае, когда в состав муниципального образования входят несколько населенных пунктов. Что касается городского или сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, то расстояния между последними чаще всего составляют несколько километров (иногда — свыше 10), в муниципальном районе — десятки, а иногда сотни километров.