Сложившаяся в стране система местного самоуправления приводит к оторванности муниципальной власти от населения, особенно это чувствуется в больших городах и сельских районах. Деятельность администрации в результате получается непрозрачной, жители не включены в процесс принятия решений, выборные лица часто высокомерны и абсолютно не озабочены нуждами населения.
Существует проблема внутреннего местного самоуправления тех же представителей органов местного самоуправления. Депутатами являются очень часто руководители муниципальных учреждений, предприятий - это люди, зависящие от администрации. Финансовая деятельность муниципалитетов непрозрачна. Есть незаконные депутатские фонды, из которых несправедливо выплачиваются привилегии депутатам, и т.д. Проблем море, но они не являются непреодолимыми. В Конституции РФ по местному самоуправлению заложена хорошая базовая основа. Просто практика не соответствует теории. Создатели Конституции, наверное, считали, что достаточно закрепить по подобию американской конституции право на местное самоуправление, декларировать его, и оно появиться. Для реализации этого права надо либо четко и подробно прописывать законы, либо должно быть очень развитое гражданское общество, что связано одно с другим.
Наиболее типичными расхождениями регионального законодательства с федеральным, имеющими концептуальный характер является:
Жесткая регламентация структуры органов местного самоуправления, исчерпывающий перечень органов местного самоуправления, создаваемых во всех муниципальных образованиях;
Упразднение местного самоуправления там, где оно прежде осуществлялось, игнорирование мнения населения при установлении границ муниципальных образований;
Выведение отдельных территорий из сферы действия законодательства о местном самоуправлении - его осуществлении или исключительно в границах административных районов с запретом на организацию представительных органов власти и подразделениях - городах, сельских округах, селах или, наоборот, выталкивание местного самоуправления в отдельные сельские населенные пункты, подъезды и улицы в городах со статусом общественного территориального самоуправления;
Отнесение полномочий местного самоуправления к компетенции органов государственной власти административно - территориальных единиц;
Превышение пределов правового регулирования вопросов местного значения вплоть до предписания со стороны администраций субъектов Федерации органам местного самоуправления создать исполнительные органы, подчиненные администрациям области, края, а также регламентация самой деятельности органов местного самоуправления с помощью «указаний» сверху;
Установление ограничений на осуществление права муниципальной собственности;
Передача органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их выполнения материальных и финансовых средств;
Ограничение права граждан избирать и быть избранными путем установления ценза оседлости, возрастного, имущественного и иных цензов.
Расхождения законодательства субъектов Федерации с федеральным и Конституцией РФ в первую очередь свидетельствуют о привычке к управленческой государственной вертикали и сохранение традиции сопротивления региональных элит переходах демократической концепции государственно - политического устройства [16].
В регулировании земельных отношений существует много пробелов. Ряд вопросов в законодательстве полностью не урегулирован. Если не касаться проблемы, связанной с принятием Земельного кодекса РФ, то хотелось бы отметить следующее.
Необходимо принять Федеральный закон «О государственных и муниципальных землях», предусматривающий правовой механизм разграничения земель, находящихся в государственной собственности. Законодательство РФ, провозгласив разные формы собственности на землю, до сих пор не установило правовой механизм приватизации государственных земель. И как следствие, на практике в субъектах РФ и муниципальных образованиях получил активное развитие стихийный процесс передела государственной собственности на землю как путем заключения различного рода Договоров (соглашений) с органами государственной власти РФ, так и самостоятельного правового регулирования этих отношений. При этом нормативные правовые акты, принятые различными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в большей своей части противоречат федеральному законодательству и друг другу. А это приводит к нарушению конституционных прав граждан и юридических лиц на землю и создает благодатную почву для коррупции.
В условиях правового вакуума резко возрастает потребность в проведении Россией единой государственной правовой земельной политики по разграничению государственной собственности на землю, политики, урегулированной федеральным законом.
В этих условиях Государственному комитету РФ по земельным ресурсам и землеустройству следует подготовить проект Федерального закона «О государственных и муниципальных землях».
В процессе работы над проектом Федерального закона было возможно подготовить два варианта. Первое и главное их отличие: концепция первого варианта основывается на положениях гражданского законодательства РФ. Он определяет критерии, принципы и порядок отнесения земель, находящихся на день вступления в силу данного Федерального закона в государственной собственности, к собственности РФ, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных, образований, а также особенности распоряжения указанными землями. Такой законопроект, на мой взгляд, будет являться законом разового действия («однодневкой») и регулировать отношения, исключительно связанные с разграничением государственной собственности на землю.
Концепция второго варианта проекта Федерального закона базируется на земельном законодательстве РФ с учетом гражданского законодательства, в том числе Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В данном законопроекте определяются: понятия государственных и муниципальных земель; состав федеральных земель, земель субъекта РФ, муниципальных земель; право государственной и муниципальной собственности, на землю; порядок разграничения государственных и муниципальных земель, а также управления и распоряжения ими. Таким образом, предлагается комплексное регулирование отношений, включая как определение государственных и муниципальных земель, так и правовой механизм их разграничения. В законопроекте предпринята попытка регулирования отношений по юридическому оформлению земли как объекта права собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
Попытки ликвидировать образовавшийся пробел предпринимаются также депутатами Государственной Думы. Опубликован проект Федерального закона «О реализации конституционного права муниципальной собственности на землю». Правовая экспертиза законопроекта показала, что нельзя решить часть проблем, не решив ее в целом. Без создания правового механизма разграничения государственной собственности на землю между РФ и субъектами РФ в целом нельзя, в частности обеспечить реализацию конституционного права муниципальной собственности на землю. То есть без принятия Федерального закона «О государственных и муниципальных землях» нельзя ни создать, ни применить Федеральный закон «О реализации конституционного права муниципальной собственности на землю».
По моему нашему мнению, второй вариант проекта закона ближе к истине.
Не оспаривая правового механизма разграничения государственной собственности на землю, изложенного в первом варианте законопроекта, считаю, что соединение двух вариантов законопроекта позволит восполнить пробелы федерального земельного законодательства в условиях отсутствия Земельного кодекса РФ.
Такой подход позволит, во-первых, укрепить федеральную власть; во-вторых, гарантировать субъектам РФ и муниципальным образованиям в пpeдeлах их полномочий самостоятельность; в-третьих, оформить земли на праве собственности за РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями; в-четвертых, организовать и урегулировать гражданский оборот земель; в-пятых, предоставить законную возможность реализации правомочий собственников по распоряжению землями (купля-продажа, аренда земельных участков и т. д.); в-шестых, обеспечить поступление денежных средств в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты.
Законодательство РФ провозгласило такие формы собственности и а землю, как частную, государственную (РФ, субъектов РФ), муниципальную. Однако разграничение государственной собственности в законодательстве до сих пор не урегулировано.
Таким образом, в настоящее время земля, не находившаяся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, является государственной собственностью.
Приобретение права муниципальной собственности на землю в России, имеющее в своей основе разграничение государственной собственности, предполагает специальный правовой механизм, состоящий из провозглашения права муниципальной собственности на землю; определения и формирования земельных участков, являющихся муниципальной собственностью; определения порядка владения. пользования, распоряжения и управления муниципальными землями; государственной регистрации права муниципальной собственности на земельные участки и выдачи правоудостоверяющих документов.
Последовательное прохождение этих этапов является реализацией в жизнь правового механизма, направленного на приобретение права муниципальной собственности на землю.
Таким образом, в настоящее время муниципальное образование права муниципальной собственности на земельные участки не приобрело.