1) муниципальный избирательный корпус как база;
2) вышедший из его лона распорядительный совет;
3) исполнительный орган;
4) наверху всей пирамиды — должностное лицо в роли высшего представителя муниципальной коммуны.
Начиная с 1920-х гг. этот тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались ради экономии и простоты конструкции от особого исполнительного органа. Исполнительные функции были поручены единолично высшему должностному лицу муниципального образования. В других случаях распорядительная и исполнительная власти были соединены в едином представительном органе.
Судя по всему, именно этот западноевропейский опыт послужил основой для конструирования Лениным механизма государственной власти в виде Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, которые объединяли законодательную и исполнительную власть. Данный теоретический вывод он реализовал в деятельности советской власти в России, что было вполне оправданно и полезно в тех чрезвычайных условиях (революция, гражданская война, военная интервенция), но сказалось крайне негативно в условиях мирного развития. Ленинскую конструкцию использовали и в других социалистических странах.
Государственная власть характеризуется рядом особенностей:
1) публичностью, т.е. всеобщностью и безличностью;
2) обязательностью — верховенством ее решений для всех других социальных властей;
3) легальностью в использовании силы в пределах государства;
4) моноцентричностью, наличием единого центра принятия решений;
5) многообразием средств воздействия — помимо правовых и насильственных используются также экономические, информационные, моральные и др.
Основные способы государственного властвования:
• демократический, когда власть осуществляется при участии исполнителей ее решений, народа;
• либеральный, на основе принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также уважения свободы личности, ее фундаментальных прав;
• конституционный, когда правление осуществляется в рамках закона;
• авторитарный, при единоличном правлении с использованием неприкрытого насилия против всех неугодных;
• тоталитарный, при полном огосударствлении всех управленческих процессов в обществе;
• деспотический, при всевластии, произволе и опоре на насилие. Данные формы государства зарекомендовали себя как наиболее
распространенные и жизнеспособные. Они не только были в прошлой истории, но имеют значительное место и в современном мире.
4. Проблемы совершенствования государственных механизмов в управлении
В нашей стране традиционно сохраняется подход, основанный на тезисе об исключительном единстве государства и права, в силу чего все государствоведческие проблемы рассматриваются практически только в рамках юридических наук. Политический аспект деятельности государства (как главной политической силы общества) по разным причинам (и прежде всего также политическим) не исследовался.
Политический характер государственного управления
Государство от имени господствующего класса в прошлом, теперь в значительной мере от политической или экономической группировки и в будущем, предположительно, от всего общества осуществляет руководство общественными делами. По мере своего формирования государство начинает усложнять свою структуру и делится первоначально на уровни (этажи) управления, затем — на формы властеосуществления (законодательную, исполнительную, судебную) и, наконец, на две функциональные части - политическую и политико-административную. Все структурные составляющие государства являются государственной властью и имеют политический характер.
В составе государства в зависимости от властной структуры происходит свое перераспределение политических возможностей и приоритетов. Например, в прежнем СССР существовало пять уровней государственного управления - союзный (центральный), союзно-республиканский, областной, районный и местный. Соответственно и политическая власть по своим возможностям и приоритетам дробилась на эти пять уровней. Наибольшими возможностями и приоритетами располагает союзная (центральная) власть и самыми низкими — местная власть.
В современной России государственная власть делится на два легитимных уровня — федеральный (центральный) и региональный (субъектов Федерации). Кроме того, в 41 субъекте Федерации во власти участвует еще и нелегитимный уровень — районный (он все еще никак не конституируется). Местный уровень управления, по Конституции не будучи государственным, является политической властью, местным самоуправлением.
Таким образом, российская политическая власть (которую не следует смешивать с государственной властью) сейчас делится на четыре уровня — федеральный (центральный), региональный (субъектов Федерации), районный и местного самоуправления. Конечно, крайние уровни диаметрально противоположны по своим политическим возможностям и приоритетам.
Если же взять формы политического властеосуществления, то но логике наибольшими возможностями и приоритетами должна обладать законодательная власть. В СССР ни одна ветвь государственной власти не обладала преимуществами и приоритетами. Высшую политическую власть в стране в это время осуществляла негосударственная политическая организация - РСДРП(б) - ВКП(б) - КПСС. Все ветви государственной власти должны были не просто считаться с требованиями программы и устава партии, а неукоснительно выполнять, реализовывать эти партийные требования. Поэтому вполне справедливо утверждение, что в это время в стране доминировал партократический режим.
Относительно практики, которая сложилась в Российской Федерации, здесь логика государственного строительства изначально и бескомпромиссно была принесена в угоду "верховному гаранту Конституции", т.е. первому Президенту РФ Б.Н. Ельцину, а, следовательно, исполнительной власти. Режим, существовавший тогда в России, конечно, был авторитарным с использованием неприкрытого насилия против всех неугодных. Законодательная и судебная власти были изначально слабыми и беспомощными.
Раздвоение (дихотомия) государственной власти на первичную политическую власть и вторичную политико-административную власть (или государственную службу) практически не существовало в прежнем СССР. Первичную политическую власть осуществляли здесь выборные партийные лидеры, а вторичную — партийный аппарат. На долю советской власти приходились лишь третьестепенные функции. К тому же советская власть не имела обычных трех ветвей, а ограничивалась лишь двумя: 1) законодательно-исполнительной и 2) судебной. Что касается современной России, то указанное раздвоение государственной власти на политическую и административную проведено в ней достаточно последовательно.
Анализ исходных структур государственной власти свидетельствует, что все они создавались и функционировали в основном по законам политики, имели политические предпосылки и политическое содержание, преследовали политические цели. Все уровни власти, формы власти и части власти практически в равной мере участвуют в формировании политики государства. И в целом государственная политика — это баланс усилий составляющих государственных структур, за которыми достаточно ясно вырисовываются те или иные социальные силы.
Известно, что политика сама по себе не формирует, не продуцирует социальные нормы. Она лишь вырабатывает основные линии социального поведения государств, классов, наций, этносов, различных социальных групп по поводу государственной власти и взаимоотношений между ними. Социальные нормы, по общему правилу, вырабатываются такими формами общественного сознания, как право и мораль (нравственность). Именно им принадлежит возможность регламентирования социального поведения людей. Подчеркнем, что право и мораль имеют лишь возможность такого регламентирования. Для того чтобы эти нормы стали общими и обязательными для людей, нужны особые социальные силы.
Такими действенными рычагами (силами) навязывания людям норм права и морали выступают государство и общественное мнение. Государство, опираясь на свой аппарат принуждения, заставляет людей следовать тем нормам, которые выработало право. При этом оно достаточно широко применяет и использует государственное насилие. Именно насилие лежит в основе такого феномена, как государственная власть. В отличие от права мораль для внедрения своих норм в деятельность людей широко использует общественное мнение. Формы и методы воздействия общественного мнения чрезвычайно разнообразны. Моральные нормы широко используются в государственном управлении, в том числе и в государственной службе. Следовательно, государство как основная политическая организация общества использует в своих формах и методах работы с населением не только правовые, но и моральные (нравственные) нормы. Сейчас, когда управленческие науки бурно развиваются (их число доходит уже до полусотни), "государственное управление" вполне можно отнести или к этой группе наук, или, что более вероятно, к группе политических наук, где в настоящее время идет формирование особой подгруппы, которую вполне возможно назвать государствоведческими науками. Итак, государственное управление — это прежде всего и главным образом государствоведческая наука.
5. Государственное отраслевое и региональное управление
Государственное управление обычно подразделяют на отраслевое и региональное управление. Взаимодействие этих двух форм создает реальную управленческую обстановку для использования других государственных и негосударственных видов управления. Что такое государственное отраслевое управление? Отраслевое управление — это государственное управление определенной сферой трудовой деятельности. Государственная отрасль есть совокупность трудовых общностей, основой объединения которых служит одинаковое назначение' результатов труда, однородность используемых средств труда, специализированный состав кадров и условий труда. Управление отраслями трудовой деятельности осуществляют федеральные министерства и ведомства. Они наделены необходимым объемом власти и распорядительных полномочий. Отраслевое управление позволяет решать две исключительно важные задачи: 1) обеспечить единство управления трудом, средствами труда и научными исследованиями в каждой отрасли; 2) осуществить кооперирование и специализацию материальных, духовных и людских ресурсов, занятых в данной сфере.