В последнее время наметилось новое направление в деятельности Государственного совета Франции в области законодательства. Такое положение явилось следствием того, что в соответствии с конституционными поправками Правительство должно передавать в Национальное собрание и Сенат проекты актов Европейских сообществ и Европейского Союза законодательного характера (ст. 78-4), а правовая экспертиза актов указанных международных организаций на предмет установления, какие из них не относятся к законодательству с точки зрения французской правовой доктрины, была передана Государственному совету[2].
Полномочиями консультативного характера в сфере законодательства наделен также Государственный совет Италии, который осуществляет свою деятельность в этой области по запросу Правительства или отдельного министра. Законопроекты, вносимые в Парламент после заключения Государственного совета, имеют специальные реквизиты: "заслушав мнение Государственного совета". Последнее, несомненно, является дополнительным аргументом при принятии окончательного решения.
В отличие от практики, сложившейся во Франции и в Италии, Государственный совет Люксембурга наделен более широкими полномочиями в области законодательства. Любой законопроект до поступления в Палату депутатов подлежит обязательному рассмотрению в Государственном совете для определения его соответствия Конституции и международно-правовым актам.
Важной, с точки зрения полномочий этого органа в части законодательства, является конституционная норма о том, что "статьи (имеются в виду статьи закона) голосуются Палатой ... с учетом мнения Государственного совета" (ст. 33 bis).
Влияние заключений Государственного совета на акты законодательного характера более четко сформулировано в Конституции Нидерландов: "Государственный совет или отдельные члены Государственного совета представляют рекомендации по законопроектам, принимают общие административные правила и выносят на одобрение Генеральных штатов международные договоры. Отклонение указанных рекомендаций допускается в случаях, установленных Актом парламента" (ст. 73-1).
Ст.73-2. Государственный совет или отдельные члены Государственного совета имеют право расследовать обстоятельства административных споров, решения по которым принимаются указом Короля, и представлять рекомендации по их разрешению.
Ст.73-3. Государственный совет или отдельные члены Государственного совета могут быть наделены правом принятия решений по административным спорам в порядке, установленном Актом парламента.
Ст.75-1. Организация, состав и полномочия Государственного совета устанавливаются Актом парламента.
Ст. 75-2. Дополнительные полномочия Государственного совета или отдельных его членов могут быть установлены Актом парламента.
В Испании Государственный совет дает заключение по запросам Правительства или автономных объединений в лице председателя в обязательном порядке, если это требование содержится в законе. В остальных случаях обращение к Государственному совету за заключением носит факультативный характер.
По каким вопросам Государственный совет Испании дает заключения? В соответствии с Законом от 22 апреля 1980 г. различается компетенция пленума и компетенция постоянной комиссии. В рамках пленума Государственный совет оценивает, в частности, проекты законодательных декретов; проекты декретов по выполнению или изменению международных договоров, конвенций и соглашений. Государственный совет также должен давать толкование актам, принятым международными организациями.
В свою очередь постоянная комиссия Государственного совета принимает решения относительно любых договоров и конвенций, для имплементации которых требуется принятие соответствующих решений на государственном уровне; положений регламентарного характера по реализации договоров, конвенций и иных актов международного характера; регламентов или иных актов общего применения по реализации законов; проектов органических законов, которыми предусматривается передача полномочий региональным автономным объединениям. Постоянной комиссией выносятся также рекомендации о "конфликте компетенции" различных административных органов, в отношении некоторых административных актов и т.д.
В отношении решений, принимаемых Государственным советом, в Законе от 22 апреля 1980 г. "О Государственном совете" имеется следующее положение: "Мнение Государственного совета не является связывающим, если оно противоречит законодательству" (ст. 2, п. 3). Вместе с тем вряд ли можно говорить о том, что заключения Государственного совета выходят за рамки его рекомендаций, что соответствует конституционному статусу Совета как высшего консультативного органа Правительства.
Какая роль отводится Государственному совету Российской Федерации в сфере законодательства? Как сказано в Положении - это рассмотрение по предложению Президента проектов федеральных законов и указов, имеющих общегосударственное значение, а также обсуждение проекта закона о федеральном бюджете.
В случае, если Совет выносит решение о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них поправок, проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ.
Помимо заключений на проекты законов, а также проекты актов регламентарного характера Государственные советы осуществляют мониторинг уровня законодательного регулирования в стране. Выводы Государственного совета доводятся до сведения органов, наделенных правом законодательной инициативы. Среди нормативных актов, содержащих специальные положения в этой области, можно отметить французский Ордонанс от 31 июля 1945 г.
Государственный совет и рекомендации президенту.
В отличие от тех стран, которые восприняли французскую модель, Государственные советы Португалии и Ирландии, являясь консультативными органами при президенте, выносят рекомендации, природа которых несколько иная. Такое положение объясняется в первую очередь тем, что наличие заключения является обязательным условием для принятия президентом решений или совершения действий по определенным вопросам. Перечень таких вопросов строго регламентирован в Основных законах этих стран. Это, однако, не означает, что президент не может обращаться к Государственному совету за рекомендациями по другим вопросам.
К числу таких вопросов в Португалии относятся важнейшие вопросы с точки зрения функционирования государственного механизма: роспуск Ассамблеи Республики (парламента) и органов автономных областей; увольнение Правительства тогда, когда это требуется для обеспечения нормального функционирования демократических институтов; назначение и отставка министров в автономных областях; объявление войны и заключение мира.
Кроме того, расширен перечень вопросов, по которым требуется заключение Государственного совета, для лица, временно замещающего Президента; назначение в соответствии с избирательным законом даты выборов Президента Республики, депутатов парламента, депутатов в Европейский парламент и депутатов областных законодательных ассамблей; созыв парламента на внеочередную сессию; назначение Премьер-министра; назначение или увольнение с высших военных и дипломатических должностей, а также выполнение функций Верховного главнокомандующего вооруженными силами (ст. 145).
В Конституции нет указания на то, в какой мере заключения Государственного совета могут повлиять на окончательное решение Президента. Однако нельзя оставить без внимания конституционную норму, в соответствии с которой заключения Государственного совета должны быть обнародованы, когда совершаются действия, явившиеся предметом обсуждения в Государственном совете (ст. 146). Такое положение, с нашей точки зрения, дает основание говорить, что "прозрачность" позиций двух сторон (Президента и Государственного совета) является гарантией принятия Президентом взвешенного решения.
Государственный совет Ирландии, как и его аналог в Португалии, являясь консультативным органом при Президенте, также выносит заключение по широкому кругу вопросов. Наличие заключений Государственного совета по этим вопросам является необходимым условием для реализации Президентом его полномочий в том, что касается направления палатам Парламента послания или обращения по любому вопросу государственной важности; созыва заседаний одной или обеих палат Парламента, обращения с посланием к народу.
Президент принимает решение также о сокращении установленных сроков обсуждения законопроекта в Сенате по инициативе Премьер-министра, заслушав мнение Государственного совета.
И, наконец, к числу полномочий Президента Ирландии относится промульгация законопроектов. Одно из оснований отказа Президента от опубликования закона - направленные ему петиции членов Парламента. Подобные решения принимаются Президентом также, когда есть заключение Государственного совета. Заключение Государственного совета необходимо, когда Президент принимает решение о передаче в Верховный суд законопроектов для определения их соответствия Конституции (кроме финансовых законопроектов, законопроектов об изменении Конституции и определенных в качестве срочных).
В Ирландии, как и в Португалии, усиливается значение Государственного совета в случае, когда Президент не может выполнять возложенные на него по Конституции полномочия, которые переходят к специальной Комиссии. Государственный совет в таком случае вправе принять постановления, которые, с его точки зрения, необходимы для осуществления полномочий и функций, предоставленных Президенту Конституцией.