1. Понятие государственного контроля. Соотношение правовых терминов «контроль», «надзор», «анализ», «мониторинг».
а) Определения и комментарии к ним
б) Примеры нормативно-правовых актов и комментарии к ним
2. Основные стадии, функции, принципы, средства государственного контроля.
3. Субъектная классификация государственного контроля.
В данной работе рассмотрены основные принципы одной из важнейших форм осуществления государственной власти – государственного контроля. Необходимо обозначить (как общую тему) теоретическое понятие государственного контроля вообще, а также исследовать деятельность отдельных субъектов, осуществляющих эту функцию.
Следует отметить, что контрольно-надзорная деятельность государства приобретает все более важный характер. В демократически развитых государствах она выделяется в новую ветвь власти наряду с законодательной, исполнительной и судебной.[1] Можно сказать, что вопрос государственного контроля остается «вечно» актуальным, так как без него невозможно реализовать функцию государственного управления – неотъемлемую составляющую государственной власти. Применительно к постсоветским, развивающимся государствам актуальным является процесс видоизменения, трансформации сущности, функций и средств государственного контроля. В частности, в процессе преобразования авторитарных государственных систем в демократические уделяется больше внимания таким объектам государственного контроля как права человека. Например, в СССР отсутствовали традиционные парламентские методы контроля над соблюдением прав человека (право депутатского запроса, парламентские расследования).[2] Так как в современной Украине все эти институты появились сравнительно недавно, они всё еще продолжают развиваться и совершенствоваться. В качестве примера можно привести институт омбудсмена – Уполномоченного Верховной Рады по правам человека, важнейшего органа в системе парламентского контроля над соблюдением прав человека. На сегодняшний день лицу, занимающему пост Уполномоченного Верховной Рады по правам человека, не запрещено также быть членом политических партий и фракций, однако ведется дискуссия о политической независимости омбудсмена, так как ставится под сомнение его возможность без предубеждений вести свою деятельность (защищать права человека), находясь под влиянием политической силы, членом которой он является.[3]
Рассмотрим общие определения понятий «контроль» и «надзор». В частности в словаре русского языка С.И. Ожегова. Так, контроль определяется следующим образом:
1) проверка, а также наблюдение с целью проверки;
2) учреждение, ведающее такой проверкой;
3) лица, занимающиеся этим делом, контроллёры.[4]
В настоящей работе рассматриваются все три варианта этого определения. Первый вариант относится к общему теоретическому понятию контроля, а второй и третий – к субъектам, его осуществляющим.
Общее понятие надзора определяется как:
1) наблюдение с целью присмотра, проверки;
2) группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо, чем-нибудь.[5]
Таким образом, оба понятия практически отождествляются в данном источнике, однако правовые термины «контроль» и «надзор» все-таки имеют отличия в своей сущности, о чем пойдет речь далее.
Аналогичные понятия в украинском языке – «контроль» и «нагляд» (которые применяются непосредственно в нормативных актах) определяются в толковых словарях следующим образом. «Контроль» определяется как:
1) проверка, учёт деятельности кого–, чего–нибудь, надзор за кем–то, чем–то;
2) заведение, которое осуществляет надзор за кем-то, чем-то, или проверяет кого-нибудь.[6]
В обоих случаях содержанием контроля является надзор («нагляд»). В то же время «наглядати» (надзирать) определяется как «следить за кем– чем-нибудь для контроля, обеспечения порядка и т.д.»[7] Из этого следует вывод о примерной тождественности общих понятий «контроль» и «надзор». Однако следует сказать и о различии этих понятий. Этот вопрос будет рассмотрен в данной работе после определения понятия «государственный контроль».
Определение понятия «государственный контроль».
Рассмотрим, как понятие государственного контроля раскрывалось в советских источниках. Большая советская энциклопедия даёт определение государственного контроля, присущее «социалистическим государствам» – «государственный контроль, означает контрольную деятельность Верховного Совета СССР, его Президиума и постоянных комиссий, Верховных Советов союзных и автономных республик, их президиумов и постоянных комиссий, местных Советов, Советов Министров СССР, союзных и автономных республик, а также контроль, осуществляемый министерствами и др. органами государства». Вместе с тем в СССР, как и в др. социалистических государствах, имеются государственные органы, основной обязанностью которых является контроль от имени и в интересах государства. Государственный контроль рассматривается как инструмент строительства социалистического государства, в частности «государственный контроль, позволяет систематически проверять исполнение постановлений центральной власти, укреплять государственную дисциплину и законность, изучать обоснованность и реальность решений центральных органов государства, помогать совершенствовать практику разработки и принятия таких решений». В то же время дается негативная оценка традиционным парламентским методам контроля (право депутатского запроса, парламентские расследования), сейчас же в демократических государствах – это один из важнейших методов государственного контроля за соблюдением прав человека. Указывается, что «в связи с кризисом парламентаризма получили распространение внепарламентские, но действующие от имени парламентов контрольные инстанции (например, институт омбудсменов)»[8].
Следующим рассмотренным источником советского периода является Советский энциклопедический словарь. В нём государственный контроль в СССР определён как «проводимый представительными, исполнительно-распорядительными и специальными контрольными органами контроль за соблюдением законодательства, трудовой и государственной дисциплины, общественного порядка государственными и общественными организациями и их должностными лицами, гражданами».[9] Государственный надзор определяется как система государственных органов и инспекций, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением законодательства, других норм и правил в отдельных отраслях народного хозяйства. Характерно и то, что в отдельный разряд выделен народный контроль – «система органов, сочетающих государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях организациях».[10] Народный контроль формировался Советами народных депутатов.
Рассмотрим, современные определения понятия «государственный контроль». В них, в частности, есть такие: «Государственный контроль – одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и др. правовых актов, издаваемых органами государства. Государственный контроль реализуется различными органами: парламентами, счетными палатами, конституционными судами, омбудсманами, избирательными комиссиями, контрольно-инспекционными органами правительств и министерств и др. Соответственно выделяют парламентский контроль, финансовый контроль, конституционный контроль и т.д.»[11]. В этом определении выделена сущность государственного контроля – форма осуществления государственной власти, то есть государственный контроль признается обязательным и неизбежным условием существования государства. В то же время указывается один из признаков государственного контроля – разделение по субъектам (например, таким субъектом является парламент). Таким образом, государственный контроль – это одна из форм выражения сущности государственной власти, которая при помощи государственного контроля управляет обществом с помощью авторитета, силы, принуждения.[12] Посредством контроля государство осуществляет внутренние функции: экономическую, экологическую, охраны правопорядка, финансового контроля и т.д.[13] Исходя из данного определения можно классифицировать государственный контроль по объектам контролирования. В данном случае это – экономика государства, его экология, финансовая среда. В соответствии объекту регулирования можно выделить субъект в системе государственных органов, который преимущественно занимается контролем «своей» сферы. Например, финансы и бюджет контролируют Счетная палата, НБУ, налоговая администрация и т.д. А субъектом, охраняющим правопорядок следовательно являются органы охраны правопорядка – милиция, Служба Безопасности.
Государственный контроль на практике принимает форму контрольно-надзорной деятельности. Это правовая форма деятельности органов государства, которая выражается в совершении юридических действий по наблюдению и проверке соответствия исполнения и соблюдения подконтрольными субъектами правовых предписаний и пресечения правонарушений определенными организационно-правовыми средствами. Юридическим результатом контрольно-надзорной деятельности является контрольно-правовой акт (решение, постановление, представление, предостережение, частное определение, сообщение и др.), который содержит предписания констатирующего порядка, т.е. установленные вследствие проверки положительные моменты, а наряду с ними правоохранительные предписания по устранению обнаруженных правонарушений.[14]
Если рассматривать контроль, как форму государственного управления, то ее можно отнести к прямым методам воздействия, наряду с которыми существуют и косвенные, такие как метод налогообложения (метод косвенного регулирующего воздействия). Методом государственного контроля обеспечивается соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых государственными органами. Функциональная сущность контроля вытекает из объективной необходимости отношений руководства и исполнения как особой функции, обусловленной общественным разделением труда. Следовательно, объектом контроля в самом широком понимании этого слова является поведение (действия) людей - участников общественного процесса. Среди ученых, исследовавших сущность контроля, имеют место четыре направления. Первое из них представлено в работах многих юристов, социологов и экономистов, исследующих контроль как сферу деятельности органов государственного и хозяйственного управления. Они обычно определяют контроль как метод или форму управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности. Второе направление в трактовке сущности контроля характерно для позиции многих специалистов по теории управления. Они часто выделяют три стадии управленческой деятельности: стадию проектирования и определения цели; организацию выполнения принятого решения; контроль исполнения. Следовательно, контроль трактуется здесь как особая стадия управленческого цикла. Такой подход справедлив, если рассматривать контроль с узких позиций проверки исполнения каждого конкретного управленческого решения, а не в качестве целенаправленного и относительно обособленного вида управленческой деятельности. Третье направление в характеристике сущности контроля отражено в трудах ряда исследователей, взявших на вооружение арсенал кибернетической терминологии. С позиций кибернетики контроль представляет собой форму обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений. Конечно, с точки зрения информационных аспектов процесса управления контроль есть форма обратной связи. Но при такой трактовке контроль искусственно отрывается от процесса принятия управленческих решений, не видна важнейшая черта контроля - возможность и необходимость активного воздействия на происходящие хозяйственные процессы. Бесспорно, узкокибернетический подход к определению сущности контроля не вызывает возражений формального характера. Однако при данной интерпретации на первый план выдвигаются технические аспекты контроля, а не социально-экономические, которые должны быть доминирующими. В литературе по контролю и ревизии широко распространено четвертое направление. Для него характерно мнение, что сущностью контроля являются регулярная проверка соблюдения хозяйственного законодательства, выявление нарушений государственной дисциплины. Такая позиция представляет собой правовую концепцию сущности контроля, поскольку она сводит его лишь к способу обеспечения законности, к проверке соблюдения правовых норм. С учетом всего сказанного можно сделать вывод, что контроль как одна из функций управления представляет собой систему мониторинга процесса функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить отклонения от этих решений и осуществлять корректировку действий.