При этом важно, чтобы выработанные на таких заседаниях, собраниях рекомендации последовательно проводились в жизнь. Однако нередко совещания актива превращаются в формальность, созываются скорее для парада. Беда, по-видимому, состоит в том, что таким коллективным формам работы еще не отведено надлежащее место среди других средств управления, и потому, не оказывая помощи, они подчас мешают делу, бесцельно отвлекая людей от производительного труда.
Поддержка инициативы и предложений низовых организаций становится в настоящее время юридически закрепленным правилом. Законодательство, как известно, предоставляет предприятиям и иным организациям право обсуждать вопросы более общего характера и вносить по ним свои предложения. Все больший круг вопросов государственные органы решают по согласованию или совместно с низовыми звеньями. Например, установленный Положением о предприятии порядок изменения утвержденных предприятию плановых заданий с предварительным обсуждением соответствующих вопросов с администрацией завода, фабрики ярко иллюстрирует это явление. Само планирование становится итогом деятельности мест, низовых органов и центра.
Говоря об управлении, мы понимаем его весьма широко — как процесс реализации государственной власти. Механизм управления в широком смысле слова призван решать различные задачи. Очевидно, не все вопросы общественной и государственной жизни требуют одинаковой процедуры и методов их разрешения. Специальные технико-оперативные вопросы успешно решаются соответствующими органами управления, принципиальные же проблемы, имеющие важное социальное значение, должны решаться демократическим путем с привлечением широкой общественности.
Этой цели лучше всего отвечают Советы — органы общенародного представительства. В Тезисах ЦК КПСС «50 лет Великой Октябрьской социалистической революции» подчеркивается важная роль Советов в развитии социалистической демократии. В качестве полновластных органов Советы осуществляют управление как непосредственно, так и через специальный, подотчетный им аппарат, который в современных условиях рассматривает основную массу дел в области управления.
Однако нельзя не видеть, что соотношение между представительными и исполнительными органами неуклонно изменяется в пользу первых.
Казалось бы, усложнение и специализация управления затрудняют влияние Советов на решение задач хозяйственного и культурного строительства. Но в том-то и сила. Советов, что они располагают возможностями объединить функции, увязать деятельность всех специализированных органов управления. Именно Советы несут в себе ту политическую интеграцию, которая придает всем органам необходимую целеустремленность и согласованность в работе. Разумеется, в условиях растущей специализации представительным органам трудно обеспечить повседневное воздействие на все отрасли управления, на все звенья хозяйства и культуры, да и едва ли это нужно. Важно, чтобы они решали комплексные, межведомственные проблемы. Как выразитель широкого общественного мнения, Совет на своей территории призван направлять выполнение всех наиболее важных задач хозяйственной и культурной жизни.
Советы как работающие представительные органы располагают возможностями для успешного решения многих типично «управленческих» проблем. Такие свойства Советов, как массовость, их черты как самой всеобъемлющей организации позволяют им действовать гласно, на широкой демократической основе. Преимущество Советов состоит как в использовании знаний специалистов, полной информации, так и в хорошем знании общественных отношений, связей, а также социальных последствий принимаемых решений.
Конечно, в повседневной жизни встречается немало трудностей. В этом убеждаешься, когда знакомишься, например, с опытом Верховных Советов союзных республик. С 1963 по март 1967 г. они провели большую работу. На их сессиях было рассмотрено много вопросов, связанных с развитием различных отраслей хозяйства и культуры, быта, с укреплением законности и т. п. Однако заметен малый «удельный вес» хозяйственных вопросов: в повестку дня сессий постепенно входят проблемы строительства, сельского хозяйства, но в ней почти нет вопросов развития промышленности, науки, транспорта.
Между тем уже имеется известный положительный опыт в этих областях. Весьма содержательными были, например, сессии Верховного Совета Узбекской ССР, на которых обсуждались меры по увеличению производства продуктов животноводства и по коренному улучшению обработки посевов хлопчатника. Помимо доклада, на сессии были заслушаны содоклады руководителей взаимопроверочных бригад Туркмении и Таджикистана. Много ценных предложений высказывалось в прениях депутатами, специалистами. Все это позволило Верховному Совету тщательно разобраться в положении дел и поставить перед соответствующими органами ряд конкретных задач, причем многие его указания носили характер определенных, научно обоснованных, технических рекомендаций о поливке, подкормке хлопчатника и т. п. Обсуждение на сессии, принятые на ней постановления послужили мощным фактором активизации борьбы тружеников сельского хозяйства за получение высоких урожаев хлопка и увеличение поголовья скота.
А вот другой пример. В октябре 1966 г. Московский Совет обсуждал на сессии технико-экономические основы генерального плана развития Москвы до 1980 г.. Тщательная подготовка вопроса, участие в работе сессии представителей Министерства путей сообщения и других ведомств, архитекторов, председателей постоянных комиссий, руководителей партийных органов и районных организаций позволили в немалой степени уточнить проект и придать ему широкую гласность.
Следовательно, Советы могут весьма успешно разобраться в положении дел в любой из отраслей хозяйства. Хорошо зная состояние народного хозяйства, Советы могли бы лучше заниматься и народнохозяйственным планированием в целом. Вспоминаются в этой связи сессии, посвященные обсуждению вопросов о плане и бюджете, которые проходят в конце года. Все выступающие в прениях, как правило, обращаются в Совет Министров, Госплан, исполком или планово-финансовый орган с теми или иными просьбами об изменении плановых заданий, выделении средств и т. п. Возникает вопрос: почему обращения не адресуются непосредственно Совету? Ответ напрашивается сам собой — организация сессий такова, что многие вопросы Совет практически не может решить. Да и как может быть иначе, если подготовка сессии занимает несколько дней, и депутатам лишь накануне вручают материалы к плану и бюджету, которые к тому же до сессии еще нередко меняются.
Едва ли такое положение допустимо сейчас. Для его изменения необходимо увеличить продолжительность сессий Советов и заблаговременно предоставлять депутатам все справочные и информационные материалы. Это позволит выносить на сессии Советов более широкий круг вопросов, а также создать более деловую обстановку для их обсуждения. Совет сможет по существу рассматривать научно-технические, экономические проблемы, со знанием дела утверждать многие планово-финансовые показатели. Появится возможность регулярно заслушивать отчеты и информации органов управления. Ведь дает же хорошие результаты обсуждение на сессиях Советов сообщений исполкомов о мерах, принятых по критическим замечаниям и предложениям депутатов, о работе в период между сессиями, о выполнении решений Советов.
Но, естественно, трудно заниматься межотраслевыми проблемами, не зная состояния дел в отдельных отраслях. Эту сторону деятельности Советов обеспечивают их постоянные комиссии, число которых в последнее время увеличилось. В Верховном Совете СССР, как известно, созданы комиссии по важнейшим отраслям управления. Специализация комиссий придает более действенный характер работе представительных органов. Комиссии становятся подлинной опорой Советов в межсессионный период, своего рода общественными исполнительными органами, все более самостоятельно решающими различные вопросы государственного управления. Чутко реагируя на запросы практики и предложения общественности, многие комиссии оказывают серьезное воздействие на развитие хозяйства и культуры.
Так, в последние годы комиссиям местных Советов передано немало вопросов, ранее находившихся в ведении отделов, управлений исполкомов. В каждой области, районе, городе по-разному подошли к решению этой задачи. В одних случаях комиссиям передавалось преимущественно рассмотрение заявлений отдельных граждан, в других — доверялось распределение материальных средств или решение финансовых вопросов, в третьих — участие в подборе кадров. И для этого были, конечно, свои причины: приходилось учитывать местные условия, неодинаковый объем работы комиссий и пр. Но сказалось и отсутствие опыта, в результате чего заметно пострадали цельность и единство управления на местах. Настала, видимо, пора придать процессу расширения функций комиссий более планомерный характер. Республиканские органы могли бы уже теперь продумать, какие вопросы и в какой последовательности лучше всего передавать комиссиям, исходя из того, что главная цель этого заключается в улучшении результатов работы.
К сожалению, порою можно наблюдать такую картину: то, чем раньше занимались штатные работники, теперь выполняют несколько депутатов. Но разве дело лишь в подобной замене?
Все это, так сказать, ближайшие заботы комиссий. А какова их перспектива? Цель, конечно, состоит не в том, чтобы передать комиссиям максимальное количество вопросов. Ведь и при идеальной постановке дела они не смогут охватить все, что связано с развитием той или иной отрасли хозяйства или культуры. Важно, чтобы без ведома комиссий не решались важнейшие проблемы соответствующей отрасли, чтобы их связи с органами управления и научными учреждениями стали еще более прочными. Только тогда направляющая, координирующая и контрольная деятельность комиссий принесет ощутимые плоды, а Советы смогут еще полнее проявить свои качества полновластных государственных органов.