Вторая системообразующая функция государственного сектора связана с его участием в процессе интеграции российской промышленности и может быть определена как создание на базе имущества, находящегося в собственности России, крупных промышленных корпораций. При этом следует отметить, что речь идет не только о создании государственных корпораций путем объединения предприятий, признанных необходимыми для выполнения возлагаемых на госсектор задач и официально включенных в соответствующие перечни, но и о том, чтобы на основе объектов государственной собственности и частных предприятий корпораций осуществлять последующую продажу государственного пакета акций, приватизировать объекты государственной собственности по пакетному принципу и др.
В конце 2002г. государство продало 74,95% акций нефтяной компании «Славнефть», ранее - блокпакет «Связьинвест». Успешная реструктуризация монополии в области телекоммуникаций позволила объединить ряд мелких региональных отделений в крупные и создать предпосылки для их прибыльной работы.
Как показывает опыт по регулированию деятельности ТЭК, вышестоящему отраслевому органу проще принудить частные предприятия подписать картельное соглашение о фиксации цен или выдавать им задания по целевым поставкам нефти и нефтепродуктов, чем решать проблемы отрасли используя государственные предприятия. Действительно, в этом случае нужно наладить эффективное управление государственными предприятиями, а в случае неприбыльности нужно покрывать их убытки.
3. Критерии эффективности государственной собственности
Проблема экономической эффективности использования государственной собственности существует во всех государствах, независимо от типа экономики.
Более низкая рентабельность государственной собственности представляет собой обычное явление в странах с рыночной экономикой. Причины низкой рентабельности государственной собственности общеизвестны. Среди основных причин отметим одну - специфическую отраслевую структуру предприятий государственной собственности.
Значительная часть государственной собственности - это объекты инфраструктуры, в большинстве своем нерентабельные; другая часть - государственные предприятия в сырьевых и энергетических отраслях, где требуются большие инвестиции, а оборачиваемость капитала медленная, и т.д.. Рентабельность государственных предприятий, как правило, здесь ниже, чем частных.
Существование в условиях рыночного хозяйства секторов, которые в своей деятельности руководствуются принципами, несколько отличающимися от принципов частных фирм, позволяет использовать государственный сектор для решения общегосударственных экономических задач, а также повышения прибыльности частного хозяйства.
Монопольная прибыль, а зачастую и прибыль вообще, не являются первостепенной целью деятельности государственного сектора в инфраструктуре, энергетике, сырьевых отраслях, НИОКР, в подготовке и переподготовке кадровое области охраны окружающей среды. Поэтому государственный сектор стал поставщиком дешевых услуг (в частности, транспортных, почтово-телеграфных), электроэнергии и сырья, снижая издержки в частном секторе.
В России в процессе рыночных преобразований вновь формируется управление государственной собственностью. Поэтому очень важно разработать новые стратегию и программы приватизации, предполагающие повышение эффективности управления государственной собственностью. До настоящего времени такое управление остается неэффективным.
Сейчас РФ находится на начальном этапе решения этой задачи. Ранее не было представления о том, что находится в собственности государства. Реестр государственной собственности по явился недавно.
В 2000 г. Правительством РФ принято Постановление «О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности» от 11 января № 23. Есть разные варианты определения показателей эффективности государственных предприятий. Наиболее вероятный перечень не должен превышать десяти показателей: сумма прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет; сумма дивидендов, подлежащих перечислению в бюджет для акционерного общества с государственным участием; рентабельность собственного капитала; рентабельность активов; коэффициент текущей ликвидности; соотношения заемных и собственных средств; период оборота; коэффициент износа основных средств; задолженность по зарплате и др.
В стране со столь значительной государственной собственностью практически отсутствует законодательство, регламентирующее деятельность государственных предприятий.
Следует учитывать, что при оценке затрат госсектора на общественные блага зачастую нужно учитывать не только прямые, по и побочные выгоды - положительные внешние эффекты, достающиеся частному сектору и населению как потребителям. К тому же, если бы предприятия госсектора стали бы высокорентабельными, это привело бы к перекладыванию бремени непродуктивных (но необходимых) расходов на плечи частного сектора.
Эффективность управления собственностью заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Этот критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов.
Среди факторов, влияющих на эффективность функционирования государственной собственности, нужно особо выделить региональный фактор. Например, количество унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю за их деятельностью. Центр готов отдать регионам большую часть государственных унитарных предприятий и тем самым увеличить роль субъектов Федерации и отраслевых министерств в управлении госсобственностью.
Правительство РФ приняло Постановление «О передаче государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации» от 9 декабря 1999г. № 1366. Документ устанавливает порядок передачи государственных унитарных предприятий в собственность регионов по зачету - с уменьшением размера средств, перечисляемых из федерального бюджета региону, на сумму, соответствующую рыночной стоимости предприятия.
Согласно Постановлению для предприятий, имеющих задолженность перед федеральным бюджетом, государственными внебюджетными фондами, а также по заработной плате, дополнительным условием передачи будет наличие бизнес-плана, направленного на ликвидацию задолженности предприятия, с указанием источников финансирования. Рыночная стоимость активов передаваемого предприятия будет исчисляться по результатам оценки, проведенной независимым оценщиком не ранее чем за 3 мес. до представления предложений.
Все передачи предприятий будут осуществляться на основе предложений субъектов Федераций. Предложения о передаче государственных унитарных предприятий регионам должны включать: условия передачи; документ, подтверждающий согласие отраслевого министерства; отчет об оценке предприятия; заверенные в налоговой инспекции годовой и балансовый отчеты; проект договора о передаче предприятия в собственность субъекта Федерации.
Это касается благополучных предприятий. Если же предприятие имеет просроченную задолженность в бюджеты федеральных внебюджетных фондов по зарплате более чем за 3 мес., то надо иметь дополнительные документы: перечень мероприятий по оздоровлению предприятия; указание сроков ликвидации задолженности и источников финансирования; заключение отраслевого министерства.
После представления предложений субъектами Федерации Минимущество России проводит анализ и в течение 1 мес. формирует свои предложения по передаче предприятий. Министерство прорабатывает также вариант практически безвозмездной передачи объекта собственности (например, как это делают в Германии, где многие госпредприятия передавались в собственность за 1 марку). Расчеты будет проводить Министерство финансов РФ. Государство рассчитывает, что регионы смогут «поднять» те предприятия, которые федеральные власти не смогли заставить работать с прибылью.
Количество государственных унитарных предприятий (ГУП) резко сократится. Аналогично должны быть разработаны предложения о передаче пакетов акций в собственность субъектов Федерации. ГУП, соответствующие задачам национальной безопасности, обороноспособности и др., превратятся в казенные предприятия без права самостоятельной хозяйственной деятельности. Ненужные предприятия подлежат продаже.
Итак, в оценке эффективности государственной собственности существуют два подхода: с учетом критерия рентабельности (как для любого предприятия) и с учетом полезности для всего народного хозяйства.
В первом случае предприятие руководствуется рыночными критериями прибыли, рентабельности, срока окупаемости капитальных затрат и т.д.
Во втором случае критерием является удовлетворение ряда общественных потребностей, создание и использование необходимых общественных благ. Такую эффективность принято называть социальной, она не зависит непосредственно от окупаемости затрат и в большей степени связана с возможностями государства удовлетворять общественные потребности (вклад государственного сектора в обеспечение национальной безопасности, в развитие инфраструктуры, НИОКР, в экологию и т.п.). Критерием эффективности деятельности государственного сектора служит также его вклад в снижение издержек частного предпринимательства и повышение его конкурентоспособности.
4. Концепция управления государственной собственностью в России