20 Февраля 1906 года был издан царский Указ "О переустройстве учреждения Государственного Совета". До этого полностью назначаемый императором, Государственный Совет стал состоять из членов "по высочайшему назначению" и равного числа членов по выборам. Члены Государственного Совета избирались на 9 лет с тем, чтобы каждые три года одна треть их выбывала и избирались новые. Выборы членов Государственного Совета производились не населением, а по специальному списку дворянскими обществами, губернскими земскими собраниями, крупными промышленниками и торговцами. Несколько человек избиралось Синодом от православного духовенства, 6 членов Государственного Совета избирались от Академии наук и университетов. Естественно, что в Государственном Совете преобладало крупное дворянство.
Председатель и вице-председатель Государственного Совета назначались императором. При Государственном Совете сохранялась Государственная канцелярия. Государственный Совет получил в области законодательства права, одинаковые с Думой. Он имел право законодательной инициативы, без его утверждения законопроект не передавался царю на утверждение. Но при формальном равенстве прав Государственный Совет имел приоритет относительно Думы: законопроект, обсужденный в Думе и Совете, представлялся на утверждение императора председателем Государственного Совета. Реорганизация Государственного Совета, создание верхней палаты, стоявшей над Думой, существенно ограничивали права последней.
Важнейшим вопросом, обсуждавшимся как первой, так и второй Государственной Думой, был аграрный. На повестке дня Думы стояли также законопроекты об отмене смертной казни, о свободе печати, совести, собраний, союзов и др. Из этих проектов был принят только один - об отмене смертной казни (но и он позднее был отклонен Государственным Советом).
Определенным итогом изменений в государственном строе России в годы первой русской революции были утвержденные императором 23 апреля 1906 года в новой редакции Основные законы Российской империи. Основные законы подтверждали создание Государственной Думы, реорганизацию Государственного Совета, образование специального, правительственного органа в России - Совета министров. Но Основные законы принимались в условиях спада революции и царское правительство, формулируя основы государственного строя России, отступило от некоторых своих обещаний, данных в Манифесте от 17 октября 1905 года.
Из Основных законов была устранена характеристика власти императора как власти "неограниченной". Но положение верховной самодержавной власти императора сохранилось.
В основном по прежнему формулировались прерогативы власти монарха: власть управления во всем ее объеме принадлежала императору; он назначал и увольнял председателя Совета министров, министров и других высших должностных лиц; император объявлял местности на военном или исключительном положении; объявлял войну и заключал мир, а равно и другие договоры с иностранными государствами; был верховным руководителем всех внешних сношений России с иностранными государствами; император - верховный главнокомандующий и некоторые др. Но согласно ст.7 царь осуществлял законодательную власть "в единении с Государственным Советом и Государственной Думой"1. Законопроекты, не принятые Советом и Думой, не подлежали утверждению императора и считались отклоненными. Еще более четко это важное положение было сформулировано в ст.86: "никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения государя императора".
Государственный Совет и Государственная Дума по Основным законам сохраняли право законодательной инициативы (по всем вопросам, кроме положений Основных законов), сохраняли право запроса; Дума имела право обсуждения и утверждения бюджета (с существенными ограничениями, введенными специальным царским Указом от 8 марта 1906 г.: Дума не имела права уменьшать или изменять его расходную часть по ведомствам военному и военно-морского флота, по расходам на внешние займы, по ведомствам императорского двора, по некоторым статьям, относившимся к министерству внутренних дел, и многое другое. Почти 2/3 бюджета фактически были изъяты из компетенции Думы), заслушивала отчет государственного контроля по исполнению бюджета; о постройке государственных железных дорог; об учреждении акционерных компаний, если при этом требовалось изъятие из общего законодательства.
Статья 87 Основных законов ограничивала законодательные права Государственной Думы, предоставив императору право в период прекращения заседаний Думы, а продолжительность заседаний Думы и сроки перерывов определялись императором, издавать чрезвычайные указы, имевшие силу законов. Эти указы должны были вноситься на обсуждение в Думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы. Они не могли вносить изменения ни в Основные законы, ни в Положение о Думе и Государственном Совете, ни в постановления о выборах в Государственный Совет или в Думу1.
Царское правительство широко использовало ст.87 для принятия наиболее реакционных указов. Примерами могут служить Указ от 19 августа 1906 г. о военно-полевых судах, указы об увеличении штатов полиции, об изменении аграрного законодательства.
Основные законы имели формально характер конституционного акта.
В исторической и историко-правовой литературе нет единого мнения о значении указанных изменений в государственном строе России.
Одни авторы полагают, что происшедшие изменения не затронули неограниченной власти императора, не признают за Основными законами 1906 года акта конституционного значения; другие считают, что формально Основные законы можно признать конституционным актом, но с оговоркой, что они были призваны лжеконституционными формами маскировать неограниченную монархию с целью распространения конституционных парламентских иллюзий. Как представляется, государственный строй России в результате первой русской революции претерпел существенные изменения.
В некоторых вопросах государственной жизни неограниченность прав царя исчезла. Это относилось, в первую очередь, к прежним его исключительным прерогативам в области законодательства и расходовании государственных финансов.
В первые годы двадцатого века требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905 - зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную Думу и реформируемый Государственный Совет, существовавший с 1810. Манифестом 20 февраля 1906 года император установил, что "со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы"1.
Государственный Совет и Государственная Дума должны были ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Обе палаты должны были самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного Совета и Государственной Думы.
Обе палаты пользовались правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой). По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и по одобрению ею поступали в Государственный Совет. Но законодательные инициативы Государственного Совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную Думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный Совет и Государственная Дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.
Сопоставление этой конструкции с европейскими стандартами того времени позволяет заключить, что в целом российский парламент вполне соответствовал им. Государственная Дума избиралась непрямыми выборами по куриям. В условиях отсутствия мощных, глубоко укоренных среди различных групп населения партий, куриальный характер выборов обеспечивал парламентское представительство основных групп населения, ограничивая, одновременно, численное доминирование социальных низов, об опасности которого предупреждали все теоретики парламентаризма 19-го века. Государственный Совет - верхняя палата первого российского парламента - формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначались царем. Другая половина членов Государственного Совета, избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного Совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства православной Российской церкви, восемнадцать от губернских дворянских обществ, шесть членов от Академии наук и университетов, по шесть от промышленных и торговых корпораций).
Таким образом, в порядке формирования избираемой части Государственного Совета сочеталась модель, характерная для германских государств первой половины и середины века (посословное избрание членов верхней палаты) и модель третьей Французской республики (выборы от территориальных представительных органов). Для выборных членов Государственного Совет устанавливался возрастной ценз в сорок лет. Срок их полномочий составлял девять лет с обновлением одной трети каждого разряда каждые три года.