Активизация миграционных процессов вызвала необходимость иммиграционного контроля, осуществляемого Федеральной миграционной службой России и ее территориальными органами, с целью предупреждения неконтролируемой миграции на территорию РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Иностранным гражданам и лицам без гражданства выдается вид на жительство в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.11.2002 № 794.
Законодательный казус проявляется в том, что Конституция РФ предполагает свободу передвижения гражданина как основной элемент его прав и свобод, не увязывая их с моментом возникновения, изменения и прекращения каких-либо правовых аспектов, связанных с гражданином, а законы и нормативные правовые акты напрямую увязывают место жительства гражданина в качестве основного составного элемента содержания его прав и обязанностей.
На взгляд автора, регистрация (и по месту жительства, и по месту пребывания) является существенным условием возникновения одного из элементов правоотношения. Думается, что понятия «место жительства» и «место пребывания» в законодательстве следует разграничивать не по месту нахождения гражданина, а по объему правового содержания субъекта. Местом жительства гражданина следует считать место его регистрации, с которым гражданин связывает основание возникновения своих прав и обязанностей, вытекающих из нормативно-правовых актов, непосредственно предусматривающих данное условие.
Интересна, к примеру, законодательная ситуация при предоставлении субсидий в разных категориях жилья, а также нанимателям, имеющим в числе зарегистрированных по месту жительства лиц, временно выбывших, т.е. могущих иметь регистрацию по месту пребывания. Ч. 3 ст. 159 Жилищного кодекса РФ устанавливает возможность «предоставления органом местного самоуправления или управомоченным им учреждением субсидий гражданам на основании их заявления с учетом постоянно проживающих совместно с ними членов их семей». Кодекс определяет условие получения субсидий – постоянное совместное проживание, но не определяет механизм, доказывающий факт проживания. Законодательные казусы определения прав граждан, связанные с местом регистрации и местом жительства, возникают не только в жилищном праве, но также и в избирательном[70].
В избирательном законодательстве и его применении имеется отпечаток неясности при определении сущности регистрации по месту жительства и пребывания при информационном освещении пассивного избирательного права, что проявилось, например, на выборах главы муниципального образования г. Мирный, где один из кандидатов обратился с заявлением о внесении изменений в избирательный бюллетень, потребовав указать местом его жительства г. Мирный Архангельской области. Кандидат потребовал признать незаконным и отменить постановление территориальной избирательной комиссии в части размещения на информационном стенде данных о предоставлении им якобы недостоверных сведений об адресе места жительства. Свои требования кандидат обосновывал тем, что в представленных в избирательную комиссию документах указал свое место жительства как «г. Мирный Архангельской области», где постоянно проживает. Он также представил сведения о том, что зарегистрирован по месту жительства в Московской области, где имеет квартиру на праве собственности, в которой он не проживает и не проживал. Суд указал, что то обстоятельство, что кандидат зарегистрирован по месту пребывания в г. Мирный, свидетельствует о его волеизъявлении при выборе им места жительства и подтверждает тот факт, что в г. Мирный он проживает временно, а его постоянным местом жительства является Московская область, что следует из данных регистрационного учета, содержащихся в паспорте кандидата. При таких обстоятельствах указание в качестве места жительства Московской области судом признано правомерным, хотя Определение Верховного Суда говорит о том, что регистрация является лишь одним из доказательств определения места жительства.
Так, практика законодательных казусов говорит о необходимости решения вопроса о наличии активного избирательного права на муниципальных выборах у лиц, не имеющих регистрации по месту жительства на территории муниципального образования, а также необходимость разграничения понятий «место жительства» и «место пребывания» и определения их применимости в сфере избирательных правоотношений.
Анализируя законодательство РФ в сфере регистрации граждан (физических лиц) по месту пребывания или проживания, автор считает, что процедуры и нормы регистрации не основаны на законе, законодательство в данной сфере не доработано.
3.3 Акты гражданского состояния
Актами гражданского состояния являются действия граждан или события, влияющие на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, а также характеризующие правовое состояние граждан.
Государственной регистрации подлежат рождение, заключение брака, расторжение брака, усыновление, установление отцовства, перемена имени, отчества и фамилии, смерть гражданина.
Каждый из перечисленных фактов индивидуализирует гражданско-правовое и семейно-правовое положение лица. Так, с фактом рождения связывается возникновение гражданской правоспособности, а смерть гражданина служит основанием прекращения его правоспособности. Заключение и расторжение брака характеризуют семейное положение гражданина, кроме того, заключение брака до достижения гражданином 18-летнего возраста существенно влияет на его дееспособность.
В государственных и общественных интересах и с целью охраны личных и имущественных интересов граждан законом установлена обязательная регистрация этих фактов посредством актовых записей в органах ЗАГС.
Рождение ребенка должно быть зарегистрировано не позднее месяца со дня его рождения, а в случае рождения мертвого ребенка – не позднее трех суток с момента родов. Одновременно с регистрацией рождения ребенка делается запись о его фамилии, имени и отчестве. Регистрация смерти осуществляется не позднее трех суток со дня наступления смерти или обнаружения трупа.
Внесение исправлений и изменений в записи актов гражданского состояния производится органом записи актов гражданского состояния при наличии оснований (например, решения органа опеки и попечительства об изменении фамилии и (или) собственно имени ребенка; решения суда; записи акта об усыновлении; записи акта об установлении отцовства и др.), при отсутствии спора между заинтересованными лицами. При наличии между заинтересованными лицами спора внесение исправлений и изменений в записи актов гражданского состояния производится на основании решения суда.
Записи актов гражданского состояния хранятся в органах в течение 100 лет, а после этого они передаются на постоянное хранение в государственный архив[71].
Чаще всего у граждан возникает необходимость восстановления записей о рождении, поскольку эта запись важна для подтверждения не только времени рождения, но и родственных отношений.
Возникновение правоспособности гражданина связано, прежде всего, с его рождением. И, наоборот, со смертью прекращаются не только жизнь, но и принадлежащая лицу правоспособность, его права, обязанности. Появление и прекращение прав (обязанностей) физического лица – результат не только совершения различного рода сделок, но и заключения, расторжения брака, установления отцовства, усыновления (удочерения). Перечисленные обстоятельства чрезвычайно важны как для отдельной личности, так и для общества в целом. С правовой точки зрения рождение и смерть являются событиями. Все остальное относится к действиям, будь то заключение или расторжение брака, установление отцовства, усыновление и, наконец, перемена имени, даже если они воспринимаются лицом как особого рода этап в его биографии[72].
В некоторых случаях и событие как таковое, и действие выступают в тесной взаимосвязи. Так, основанием возникновения родительских прав и обязанностей служит лишь происхождение ребенка, удостоверенное в установленном законом порядке, что и происходит при регистрации рождения. Перечень важнейших для личности и общества событий (действий) является исчерпывающим, его можно дополнить, расширить только путем изменения.
Государственная регистрация актов гражданского состояния устанавливается в целях охраны имущественных и личных неимущественных прав граждан, а также в интересах государства. Она заключается во внесении сведений о нем в книгу регистрации актов гражданского состояния.
Каждая запись совершается в присутствии заявителей (заявителя), прочитывается и подписывается ими и должностным лицом, осуществившим запись, скрепляется печатью. При этом заявители (заявитель) должны представить документ, удостоверяющий их личность (паспорт, удостоверение личности). Кроме того, гражданин представляет документы, подтверждающие факт, подлежащий регистрации. При рождении это, как правило, справка медицинского учреждения, в котором находилась мать во время родов. При регистрации смерти это врачебное свидетельство (справка) о смерти. Если факт смерти устанавливался судом, необходимо решение суда. Когда имеет место расторжение брака в упрощенном порядке (органами загса) по совместному заявлению супругов, никакие документы не предъявляются. Другое дело, если брак расторгается этими органами по заявлению одного из супругов. Ему надо представить: решение суда о признании второго супруга недееспособным или решение суда о признании его безвестно отсутствующим либо выписку из приговора (приговор), подтверждающего осуждение этого супруга на срок не менее трех лет. Для регистрации усыновления представляется решение суда об установлении усыновления, при установлении отцовства в судебном порядке – решение суда, удовлетворившего заявленный иск. Одни из регистрируемых актов имеют правообразующее значение (рождение, смерть, заключение брака, расторжение брака в упрощенном порядке, установление отцовства по совместному заявлению родителей), другие только удостоверяют то, что произошло (установление отцовства в судебном порядке, усыновление). Сомнения относительно правомерности вынесенного судом решения, постановления административных органов не являются препятствием для регистрации акта. Но в таких случаях органы ЗАГС вправе уведомить прокурора о необходимости опротестования не соответствующего требованиям закона решения, постановления. После регистрации выдается свидетельство установленной формы. Оно является доказательством регистрации акта. Выдача каких-либо временных справок о регистрации акта гражданского состояния не разрешается. В случае утраты свидетельства может быть выдано повторное, но только тому лицу, в отношении которого состоялась актовая запись. При регистрации акта гражданского состояния уплачивается государственная пошлина. Сведения, ставшие известными работнику органа загса, являются персональными данными, относятся к категории конфиденциальной информации, имеют ограниченный доступ и разглашению не подлежат.