В целях создания стимулов к формированию нового качества управления бюджетным процессом на региональном уровне предусматривается установление и реализация системы мониторинга и оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации. В рамках указанной системы будут предусмотрены меры поощрения и санкции в отношении субъектов Российской Федерации с высоким и ненадлежащим качеством финансового менеджмента соответственно.
Основное внимание будет уделено своевременности выполнения публичных обязательств субъектов Российской Федерации.
Реализация вышеизложенных мер будет способствовать повышению эффективности системы межбюджетных отношений, обеспечению сбалансированности региональных бюджетов и качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях.
Глава 3. Перспективы развития межбюджетных отношений в России
Ровно год назад, когда подводились итоги I Всероссийского конкурса на лучшее муниципальное образование в сфере управления общественными финансами, уже шла речь о подготовке концепции развития межбюджетных отношений. Однако экономическая ситуация и процессы, протекающие в бюджетной системе, не позволили принять концепцию в 2008 г., а работа над ее содержанием продолжается до сих пор.
Перспективы развития межбюджетных отношений на ближайший период будут определяться концепцией развития межбюджетных отношений и повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению направлений развития межбюджетных отношений и совершенствования качества управления бюджетным процессом, необходимо остановиться на предпосылках формирования политики в этой сфере на ближайший период.
Безусловно, в этой работе прежде всего следует учитывать достигнутый уровень развития межбюджетных отношений. Как известно, с 2000 г. в стране были реализованы три программы, которые имели разные названия, но были связаны с развитием межбюджетных отношений. В результате реализации этих программ в Российской Федерации сформирована система межбюджетных отношений, которая предусматривает набор инструментов межбюджетного регулирования, полностью соответствующий потребностям федеративного государства. Поэтому предлагаемая концепция не предусматривает серьезных изменений в наборе инструментов и в механизмах межбюджетных отношений. Основной упор сделан на то, чтобы сохранить действующие инструменты и механизмы, усилив их регулирующую и стимулирующую роль. Некоторые современные инструменты не всегда стимулируют и эффективно регулируют уровень бюджетной обеспеченности.
Второй фактор, повлиявший на выбор направлений совершенствования межбюджетных отношений, — это сложившаяся экономическая ситуация: готовится немало новаций, связанных с антикризисными мерами. Они предполагают создание некоего набора инструментов, применяемых в управлении бюджетным процессом в условиях кризиса.
Исполнение бюджетов субъектов РФ
Скажу несколько слов о том, как в настоящее время идет исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации. Экономическая ситуация влияет не только на федеральный и региональные бюджеты, но и на местные бюджеты, хотя с их исполнением проблем существенно меньше. Это в первую очередь связано с набором налогов, закрепленных за местными бюджетами. С начала 2009 г. снижение налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ составило 17 %. Наибольшее снижение идет по налогу на прибыль: если в январе — апреле наблюдалось падение на 41 %, то уже в мае — на 68 %. Налог на доходы физических лиц с начала года поступал относительно стабильно: по сравнению с 2008 г. снижения не было, зафиксирован даже прирост на 3 %. Но в мае также наблюдалось ухудшение поступления этого налога.
В бюджетах нескольких десятков субъектов РФ серьезный удельный вес занимает налог на доходы полезных ископаемых. В течение января — апреля наблюдалось снижение поступлений доходов по этому источнику на 18 %, но в мае наметился некоторый рост. К сожалению, значительное снижение наблюдается по неналоговым доходам, которые в некоторых субъектах РФ и муниципальных образованиях являются основным доходным источником. Возможно, причиной тому послужило падение прибыли унитарных предприятий, а также снижения ставок арендной платы, которые были осуществлены в рамках антикризисных мер для поддержки предпринимателей.
В январе — апреле мы наблюдали сохранение уровней бюджетных расходов и даже некоторый их рост, что обеспечивалось наличием остатков бюджетных средств на начало года. Однако в мае наметилось снижение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, что, очевидно, связано с исчерпанием возможности использования этих остатков. В первую очередь снижаются расходы инвестиционного характера (в мае почти на 50 %).
Общий дефицит бюджетов субъектов РФ по сравнению с соответствующим периодом прошлого года значительно вырос — в три раза. В I квартале 2008 г. он составил 8 млрд руб., а в I квартале текущего года уже 24 млрд руб. В то же время, как и прогнозировалось, возможности привлечения в качестве источника покрытия дефицита заимствований в коммерческих банках ограниченны. Поэтому в отличие от аналогичного периода 2008 г. сложилась ситуация, когда сумма полученных кредитов в точности равна сумме кредитов погашенных. То есть все вновь взятые кредиты связаны с погашением ранее полученных займов.
Такая ситуация прогнозировалась, поэтому федеральные власти приняли решение, в соответствии с которым объем кредитов бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета увеличен до 150 млрд руб. При этом важное значение имеет то, что эти кредиты будут выдаваться сроком на три года, а не на год, как это предусмотрено по бюджетным кредитам, выдаваемым на покрытие кассового разрыва. В Бюджетный кодекс внесены изменения, в соответствии с которыми получение таких кредитов не будет влиять на ограничения в части установления дефицита бюджета и на уровень предельного объема государственного и муниципального долга. Кроме того, предусмотрены дополнительные средства на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. В настоящее время разрабатываются методики, связанные с выделением этих средств.
Основные антикризисные меры, заложенные в концепции
Переходя непосредственно к концепции развития межбюджетных отношений, выделю несколько моментов, касающихся антикризисных мер. На мой взгляд, наиболее значимым является то, что проект предусматривает обязательное формирование резервных фондов в тех субъектах Российской Федерации, бюджеты которых зависят от отдельных, ориентированных на экспорт отраслей экономики или от крупных налогоплательщиков. В последующие годы эти регионы будут обязаны создавать такие фонды. Вся практика нашей работы свидетельствует о том, что в трудные периоды мы оптимизируем свои расходы, а в благополучные времена забываем о том, что расходы должны быть оптимальными всегда — и начинаем тратить все имеющиеся средства. Поэтому считаем правильным, чтобы регионы, зависимые от добывающих отраслей, от экспорта и ощущающие наибольшее падение во время кризисов, создавали соответствующие резервы. Эти субъекты Федерации в период подъема экономики имеют значительно больше доходов, чем субъекты со структурой экономики, ориентированной на удовлетворение спроса на внутреннем рынке. Ведь не случайно во многих субъектах РФ расходы капитального характера составляли до 50 % всех расходов бюджета. Значит, там возможность создания подобных резервов была.
Второй существенный момент связан с усилением механизмов централизованного финансового администрирования в случаях возникновения кризисных ситуаций в экономике отдельных субъектов Федерации. Если в каких-то субъектах в ходе исполнения бюджета будет наблюдаться серьезное падение доходов (таким уровнем падения пока определен уровень 30 %), то федеральная власть будет заключать с ними соглашения об особенностях исполнения их бюджетов на период до восстановления темпов поступления доходов.
Еще одну меру, заложенную в проект концепции, также можно отнести к антикризисным. Речь идет о совершенствовании механизма введения временной финансовой администрации. В настоящее время, как известно, она вводится в случае, когда просроченная задолженность субъекта РФ превышает 30 % его доходов. Такая ситуация уже достаточно тяжела, и вывести субъект из столь глубокой неплатежеспособности будет крайне сложно. Целесообразно начинать мероприятия по восстановлению платежеспособности на более ранних стадиях. Концепция предлагает начинать рассмотрение вопросов восстановления платежеспособности при возникновении просроченной задолженности в размере 10 % от доходов бюджета субъекта Федерации. В этом случае субъект должен представить программу восстановления платежеспособности в Минфин России, который будет контролировать ее выполнение. Если восстановление платежеспособности идет по программе, то введение временной администрации не предусматривается. В случае если неплатежи растут, ставится вопрос о ее введении. Кроме того, предлагается снизить действующий уровень неплатежей, при котором рассматривается вопрос о введении временной администрации, с 30 % до 20 % объема собственных доходов. При этом сам факт просроченной задолженности в объеме 20 % собственных доходов еще не является безусловным основанием для введения внешней финансовой администрации: она вводится в том случае, если в течение 90 дней уровень задолженности, достигший 20 % и более, не снижается.