Однако в официальных нормативных документах ответственность населения не предусмотрена, она остается лишь в качестве теоретических умозаключений юристов. Законодательством предусмотрена ответственность самих муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления.
Так, в статье 126 Гражданского кодекса РФ указано, что муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. По общему правилу, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, субъектов РФ, Российской Федерации.
В соответствии со статьей 70 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
По формам реализации ответственности муниципальных образований также имеются особенности по сравнению с ответственностью остальных участников гражданских правоотношений.
Рассмотрение коллизий законодательного регулирования в сфере принудительного исполнения судебных актов, предусматривающих исполнение за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, стало предметом рассмотрения высшей судебной инстанции Российской Федерации - Конституционного Суда РФ.
Сначала Конституционный Суд в своем Постановлении от 14 июля 2005 г. № 8-П [36], а потом законодатель путем принятия Федерального закона № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве» поставили точку в достаточно длительном и принципиальном споре о том, должны ли применяться в процессе принудительного исполнения судебных актов по искам к казне общие нормы, закрепленные Федеральным законом «Об исполнительном производстве», или на законодательном уровне необходимо установить особую процедуру исполнения решений по искам к публичным субъектам (государству и муниципалитетам), согласившись с возможностью установления специальных правил [22, стр. 4].
Основной вывод Конституционного Суда состоит в следующем: «Федеральный законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к муниципальному образованию... во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих структур и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина. Итак, высшая судебная инстанция признала правомерным институт иммунитета бюджетов, закрепленный ст. 239 БК РФ, и разрешила коллизию между публичным и частным законодательством в указанной сфере в пользу норм бюджетного законодательства.
Особенности правового режима части имущества, составляющего казну, - бюджета - устанавливаются нормами бюджетного законодательства РФ, в частности нормами БК РФ (глава 24.1 БК РФ) [4]. Таким образом, к отношениям по принудительному исполнению судебных актов за счет бюджетных средств (в результате которого происходит расходование бюджетных средств) должны применяться нормы бюджетного законодательства, регулирующего порядок распоряжения бюджетными средствами, что как раз и вытекает из особенностей публичных субъектов.
Муниципальное образование, выступая в качестве частноправового субъекта, всегда будет иметь известные особенности статуса, поскольку, вступая в гражданско-правовые отношения, оно не перестает исполнять публичные функции, для реализации которых создано.
Институт иммунитета бюджетов - единственный правовой инструмент, способный обеспечить исполнение предписаний БК РФ в условиях, когда публично-правовые образования, вступая в гражданские правоотношения, являются должниками [22, стр. 4].
Наложение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы производится, по общему правилу, без участия службы судебных приставов.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона «Об исполнительном производстве» условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ устанавливаются бюджетным законодательством РФ [6].
Исключения составляют случаи, когда счета должнику открыты в учреждениях Центрального банка РФ или в кредитной организации. В этих случаях исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» [242.5 п. 12].
Еще одна сторона проблемы ответственности муниципальных образований. Как указывалось выше, от имени муниципальных образований приобретают права и осуществляют обязанности органы местного самоуправления. Возникает ситуация, при которой один и тот же орган может действовать в двух ипостасях: как орган публично-правового образования, реализующего свои полномочия от его имени, или как орган учреждения (юридического лица), действующего от имени последнего. В этих случаях, особенно при возникновении вопроса о субъекте ответственности за нарушение договорных обязательств, важно уяснить, в каком качестве действовал орган в данном правоотношении.
Критерием, позволяющим принять правильное решение, по мнению Е.А. Суханова, является выяснение вопроса о том, в чьих интересах - публично-правового образования как субъекта гражданского права или его юридического лица (финансируемого им учреждения) возникло соответствующее гражданское правоотношение. Вывод о том, в состав какого имущества - непосредственно государственного (муниципального) или имущества этого юридического лица - включается результат товарообмена, зависит от ответа на поставленный вопрос [27].
Противоположный случай – когда ущерб нанесен муниципальному образованию. В этом случае также возникают сложности, связанные, например, с определением истца по подобным искам в защиту нарушенных прав муниципального образования. Ущерб нанесен бюджету муниципального образования в связи с исполнением руководителем муниципального учреждения трудовых обязанностей. Работодателем для него является орган местного самоуправления и, в соответствии с трудовым законодательством, работник отвечает за нанесенный ущерб перед работодателем. Однако в соответствии со статьей 124 ГК РФ орган местного самоуправления лишь представляет муниципальное образование при заключении трудового контракта с руководителем. Да и ущерб нанесен не органу местного самоуправления (его имущество не пострадало), а самому муниципальному образованию, так как виновные действия руководителя учреждения привели к перерасходу бюджетных средств. Кто в этом случае должен быть истцом? Представляется, что само муниципальное образование в лице органа местного самоуправления.
Таким образом, и в сфере ответственности, одной из сторон которой является муниципальное образование, в большинстве случаев к публично-правовым образованиям не могут быть применены общие правила, установленные для других участников гражданских правоотношений.
Заключение
Итак, мной была предпринята попытка на основе анализа действующего законодательства, с использованием научных работ, статей, комментариев законодательства, примеров из судебной практики, охарактеризовать гражданскую правосубъектность муниципальных образований.
Основные выводы:
- Эффективное развитие местного самоуправления невозможно представить без формирования и поддержания материально-финансовой основы деятельности муниципальных образований, вследствие чего осуществление местного самоуправления предполагает участие его субъектов в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Такое участие необходимо как самим муниципальным образованиям, так и иным участникам гражданских правоотношений (например, при формировании и размещении муниципального заказа).
- Муниципальные образования относятся к категории публично-правовых образований. Основное назначение их деятельности заключается в достижении публичных, общественных целей в масштабе муниципального образования. В связи с этим правовой режим публично-правовых образований во многом определяется нормами публичного права (конституционного, административного и др.). И только тогда, когда муниципальные образования вступают в гражданско-правовые отношения, их деятельность целиком подчиняется действию гражданского права.