Сущность бюджетной системы в Российской Федерации
Министерство образования и науки Российской Федерации
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Хакасский государственный университет им. Н.Ф. Катанова»
Курсовая работа
По дисциплине: Бюджетная система РФ.
На тему: Сущность бюджетной системы в Российской Федерации.
Выполнил: студент группы
ФК – 401 Николаев И. О.
Проверил: преподаватель
Афиногентова Н. Е.
Абакан, 2010г.
Содержание.
Введение……………………………………………………………………………….2 1.Бюджетная система Российской Федерации………………………………………3
1.1 Централизация регулирующих функций государства и государственный бюджет…………………...………………………………………………………………3 1.2 Уровни бюджетной системы..……………………………………………………...4 1.3 Принципы бюджетной системы.….………………………………………………..7 2. Внебюджетные фонды в бюджетной системе России….………………………….9 2.1 Единый социальный налог как основой источник доходов внебюджетных фондов……………………………………………………………………………….....10 3. Состав бюджетной классификации………………………………………………..13 3.1 Классификация доходов бюджетов бюджетной системы России……………...13 3.2 Классификация расходов бюджетов бюджетной системы России…………….14 3.3 Коды бюджетной классификации………………………………………………..16
4. Доходы и расходы в бюджетной системе Российской Федерации……………...18 5. Межбюджетные отношения: современная ситуация, проблемы и решения……25 6. Бюджетный процесс………………………………………………………………...29 6.1 Участники и стадии бюджетного процесса……………………………………...29 6.2 Исполнение и контроль бюджета в Российской Федерации………………….32 Заключение…………………………………………………………………………….36 Список используемых источников…………………………………………………...37
1
Введение
Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет - имеющий силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) на текущий (финансовый) год. Новый Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». Таким образом, государственный бюджет, являясь для государства средством аккумулирования финансовых ресурсов, дает государственной власти возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнения социальных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач, т.е. выполнения государством присущих ему функций.
Как правило, тип государственного устройства, сложившиеся формы управления и взаимоотношений между членами общества определяют и особенности финансовой системы. В странах социалистической модели экономики, в том числе и бывшем СССР, в силу монополии государственной собственности на средства производства и наличия мощного государственного аппарата основной ее задачей было обслуживание государственных потребностей. Государственные финансы подчиняли себе и финансы предприятий и общественных организаций; даже сбережения населения, привлеченные системой сберкасс, рассматривались как доходы государства.
Кардинальные изменения в экономике России, в ее политическом статусе, произошедшие на рубеже 80-90-х гг., вызвали серьезную трансформацию бюджетного механизма. Появление новых форм собственности, и следовательно, новых субъектов хозяйствования, располагающих собственными финансами, повлекло изменения в системе денежных доходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами, прямое перераспределение денежных средств значительно сократило сферу своего применения. Важным направлением модернизации государственных финансов стало расчленение единого государственного бюджета времен развитого социализма на три самостоятельные части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, что явилось важным шагом к демократизации финансовых отношений. В том же направлении действовали переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т.п. Все это привело к принципиальным изменениям и в бюджетной системе России, и в ее бюджетном устройстве.
«Бюджетная система – это совокупность всех бюджетов действующих на территории страны»1.
1.Бюджетная система Российской Федерации.
1.1 Централизация регулирующих функций государства и государственный бюджет.
В России становление государственных финансов и их основного звена- государственного бюджета связано с развитием в начале ХIХ в. Министерской формы организации государственного управления и министерства финансов, пришедшего на смену коллегии, а затем- со статусом министерства. Эти идеи реализованы в функционирующем сегодня государственном бюджете, представляющем собой финансовый план государства с четким определением доходов и расходов.
Для управления процессом формирования доходов государства и финансирования его расходов сложились современные институты ( казначейства, министерства финансов и т.д.) Существующая сегодня бюджетная система России стала центральным звеном государственных финансов. Она основана на экономических отношениях и государственном устройстве Российской федерации, регулируется нормами права и представляет собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения.
Государственный бюджет представляет собой финансовый план государства, в котором, с одной стороны, отражается поступление доходов. С другой- использование эти доходов для финансирования бюджетной сферы (расходы) и в чем-то схож с бухгалтерским балансом.
Формирование доходов обеспечивается на основе налогов и других обязательных платежей, плательщиками которых являются граждане и юридические лица. Расходы бюджетов, как правило, связаны с выполнением функций государства (обеспечение функционирования всех государственных структур, содержание законодательной и исполнительной власти, финансирование науки, культуры, здравоохранения, образования, национальной экономики и обороны).
1.2 Уровни бюджетной системы.
В настоящее время в России принята трехуровневая бюджетная система (федеральный уровень, уровень субъектов Федерации, муниципальный уровень). Ее структура представлена на рис.1. Однако в связи с реформой муниципального управления третий уровень представлен подуровнями, самым низким из которых является поселенческий. Эта система регулируется Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ, имеющим ранг федерального закона. Он действует с 1 января 2000 года и в связи с изменениями, вносимыми в бюджетный процесс, постоянно корректируется. Существенные изменения в системе муниципального управления предусмотрены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Бюджет муниципальных образований (районов, поселений и городских округов)
Рис. 1. Бюджетная система России.
Первый уровень - федеральный бюджет российской федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов (пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ).
Бюджеты субъектов Российской Федерации и территориальная составляющая государственных внебюджетных фондов образуют второй уровень бюджетной системы. На сегодняшний день это 88 бюджетов: из них 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 9 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт – Петербурга.
Третий уровень бюджетной системы- бюджеты муниципальных образований. В связи с реформированием системы местного самоуправления в пределах нижнего уровня выделяются два подуровня - бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), бюджеты городских и сельских поселений.
Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
К
Консолидированный бюджет РФ
онсолидированный бюджет в Бюджетном кодексе РФ определен как свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов (ст.6.)
Рис. 2. Консолидированный бюджет Российской Федерации.
Консолидированный бюджет области
Рис.3. Консолидированный бюджет области
Консолидированный бюджет обычно составляется при разработке проекта федерального бюджета в виде прогноза, на основе которого в процессе рассмотрения закона о бюджете уточняются пропорции бюджетов разных уровней бюджетной системы. На 2006-2007 гг. прогноз консолидированного бюджета представлен ниже и дает достаточно полное представление о структуре расходов федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации (таб.1)
Таблица 1.
Основные показатели прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации на 2006-2007 гг., млрд. руб.
| Показатели | Федеральный бюджет | Бюджеты территорий | Консолидированный бюджет | |||
| 2006 | 2007 | 2006 | 2007 | 2006 | 2007 | |
| Всего доходов | 4525,6 | 6188,1 | 3172,2 | 4335,5 | 7697,8 | 10523,5 |
| Налоговые доходы | 3167,8 | 4242,9 | 2432,4 | 3289.2 | 5600,5 | 7532,1 |
| Неналоговые доходы | 1878,2 | 2721,8 | 219,3 | 269,1 | 2097,5 | 2990,9 |
| Всего расходов | 3749,6 | 4686,2 | 3102,6 | 4257,4 | 6852,2 | 8943,6 |
| В том числе по разделам: | ||||||
| Общегосударственные вопросы | 647,04 | 821,3 | 271,0 | 337,1 | 918,0 | 1158,4 |
| Национальная оборона | 667,25 | 821,2 | 0,64 | 0.89 | 667,9 | 822,0 |
| Национальная безопасность и правоохранительная деятельность | 540,24 | 664,8 | 142,3 | 186,5 | 682,55 | 851,3 |
| Национальная экономика | 338,6 | 495,9 | 560,5 | 786,5 | 899,1 | 1282,4 |
| ЖКХ | 316,27 | 49,8 | 474,1 | 615,5 | 505,7 | 665,3 |
| Охрана окружающей среды | 6,3 | 7,85 | 12,3 | 21,98 | 18,7 | 29,8 |
| Образование | 206,02 | 278,5 | 678,6 | 951,7 | 884,6 | 1230,2 |
| Культура, кинематография, СМИ | 50,45 | 65,1 | 103,9 | 150,2 | 154,4 | 215,3 |
| Здравоохранение и спорт | 145,8 | 206,1 | 461,6 | 655,9 | 607,4 | 872,0 |
| Социальная политика | 209,6 | 210,9 | 397,6 | 541,0 | 607,2 | 752,0 |
| Межбюджетные трансферты | 906,6 | 1064,0 | - | - | 906.6 | 1064,0 |
| Профицит | 776,0 | 1501,8 | 69,6 | 78,0 | 845,6 | 1579,8 |
По материалам приложений к проектам законов о федеральном бюджете на 2006-2007 гг.
В связи с формированием бюджетов поселений право гражданства получает консолидированный бюджет муниципального образования как свод бюджетов не его территории.
Свод консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов дает представление о ресурсах, которыми располагают органы власти в центре и на местах. Такой свод получил название бюджета расширенного правительства – «расширенного» в том смысле, что он по доходам и расходам больше бюджета консолидированного и включает средства бюджетов государственных внебюджетных фондов, управление которыми осуществляется правительством.
1.3 Принципы бюджетной системы.
Становление бюджетной системы характеризуется также и становлением принципов ее функционирования, которые отражены в БК РФ.
Принцип самостоятельности бюджетов всех уровней закрепления за бюджетами доходов и расходов и источников финансирования дефицита бюджетов проявляется в том, что органы законодательной и исполнительной власти трех уровней государственного устройства разрабатывают и исполняют каждый свой бюджет.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований означает одинаковые бюджетные полномочия органов власти соответствующих уровней.
Принцип единства бюджетной системы означает, что:
- в основе разработки и исполнения бюджетов всех уровней лежит единая система бухгалтерского учета и отчетности;
- бюджеты всех уровней исполняются на основе единого измерителя (национальная денежная единица, т.е. рубль), используется единая методология разработки и исполнения бюджета всех уровней;
- используется единая классификация доходов и расходов бюджета.
Принцип сбалансированности бюджета реализуется так, что расходы любого бюджета должны совпадать с доходами бюджета, т.е. формируются по средствам.
Возможна реализация принципа сбалансированности бюджета по трем схемам:
1.Доходы равны расходам. Если нет, вносятся изменения в закон о бюджете.
2.Расходы превышают доходы, образуется дефицит бюджета, для покрытия которого необходимо изыскивать дополнительные средства, чаще всего это займы.
3.Расходы сознательно устанавливаются ниже доходов, формируется профицит (начиная с 2000 г. Федеральный бюджет России – профицитный). Накопленная за ряд лет сумма профицита бюджета РФ превысила в 2006 г. 2,5 трлн. руб.
Принцип общего покрытия расходов поступающими доходами означает использование «котлового» метода формирования доходов для финансирования расходов. Т.е. расходы не привязываются к каким-то определенным доходным источникам.
Принцип адресности и целевого характера использования бюджетных средств. Все расходы бюджета должны иметь строго адресный характер. Расходы бюджета строго распределены по главным распорядителям и получателям бюджетных средств, причем определяется их целевое назначение.
Принцип полноты отражения в бюджете доходов, расходов и источников финансирования бюджетов. В новой редакции БК РФ этот принцип дополнен принципом поведомвстенности расходов бюджетов. Получателям бюджетных средств полагаются ассигнования только от главных распорядителей, в ведении которых они находятся.
Принцип достоверности бюджета. Означает, что при определении доходов и расходов бюджета любого уровня бюджетной системы должны быть учтены все реальные изменения, которые повлияют на доходы и расходы бюджета.
Принцип эффективного и экономического использования бюджетных средств. Это означает, чтобы все мобилизуемые доходы расходовались с максимальным эффектом. В новой редакции этот принцип сформулирован как принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 28).
Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета.
Вообще принципы построения и функционирования бюджетов всех уровней одинаковы:
- принцип единства выражает необходимость согласования бюджетов с единой правовой и документарной политикой, единым бюджетным процессом;
- принцип гласности требует обязательного опубликования утвержденных бюджетов в СМИ;
- принцип реальности утверждает необходимость правдивости всех бюджетных показателей;
- принцип самостоятельности определяется наличием у бюджетов всех уровней собственных источников доходов и правом самовольного их расходования (в рамках действующего законодательства). Бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней. Реализация этих принципов прослеживается и в бюджетной системе субъектов РФ.
2. Внебюджетные фонды в бюджетной системе России.
Бюджетная система России включает в себя наряду с федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов федерации бюджеты государственных внебюджетных фондов. К внебюджетным фондам относятся: 1) Пенсионный фонд РФ, 2) Фонд социального страхования РФ, 3) Государственный фонд занятости населения, 4) Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. С 2000 года Государственный фонд занятости населения не формируется. В бюджетную систему фонды включены на том основании, сто на них распространяются методология и порядок формирования и исполнения бюджетов. Фонды могут получать средства из федерального бюджета. Например, на реализацию своих функций внебюджетным фондам в 2007 году выделены трансферты в довольно крупных размерах, млрд. руб.: Пенсионный фонд - 1005,9; Фонд социального страхования – 20,24; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования – 38,49.
Государственные внебюджетные фонды – это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования невключаемых в федеральный и местный бюджеты определенных общественных потребностей, связанных с обязательным социальным страхованием. Государственные внебюджетные фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан:
- на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи;
- социальное обеспечение по возрасту;
- социальное обеспечение в случае безработицы;
- социальное обеспечение по инвалидности, по болезни, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, установленных законодательством РФ о социальном обеспечении.
Основные черты государственных внебюджетных фондов:
1.Образуются вне федерального бюджета.
2. Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и изъятию не подлежат.
3. Расходование средств фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательными и иными актами РФ, субъектов РФ, регламентирующими их деятельность.
4. Средства внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности и управляются органами государственной власти РФ.
5. Сбор и контроль за поступлениями обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды, осуществляются тем же органом исполнительной власти, на который возложены функции сбора налогов в федеральный бюджет.
Бюджеты государственных внебюджетных фондов России рассматриваются и утверждаются федеральным Собранием в форме Федеральных Законов одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется федеральным казначейством РФ. Отчет об исполнении бюджета составляется органом управления фонда, направляется в Правительство РФ и представляется на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию в форме федерального закона.
2.1 Единый социальный налог как основой источник доходов внебюджетных фондов.
Единый социальный налог (ЕСН) в современном правовом режиме его использования состоит из трех частей. Первая из них предназначена для формирования базовой части трудовой пенсии, социальной по характеру и предназначенной для пенсионного обеспечения всех граждан, имеющих право на пенсию. Вторая часть ЕСН является источником для формирования страховой части трудовой пенсии. Она дифференцируется в зависимости от уровня оплаты труда и стажа работы. Третья часть предназначена для формирования накопительной части трудовой пенсии. По характеру ЕСН является страховым взносом, однако в России стразовые взносы были заменены названным налогом. Это обусловлено попытками правительства по своему усмотрению изменять ставку страхового взноса, что, и послужило основанием для обращения заинтересованных организаций в Конституционный Суд РФ, который счел недопустимым какое-либо изменение ставки стразового взноса без принятия соответствующего закона. Суд констатировал сходство страховых взносов с налогами, которые не могут вводиться по решению правительства, для этого требуется внесение изменений в действующее законодательство или принятие нового закона. Такое решение Конституционного суда послужило основанием для того, чтобы страховой взнос считать ЕСН.
Введение ЕСН привело к ряду отрицательных последствий для формирования полноценной системы социального страхования и к серьезным препятствиям, затрудняющим его дальнейшее развитие. Важнейшими среди них являются следующие:
- отсутствует должная зависимость уровня выплачиваемых пособий от размеров взносов: средний уровень пенсий и пособий составляет менее трети от средней заработной платы, или примерно в два раза меньше, чем это было в советское время, и существенно отстает от уровня, рекомендованного международной организацией труда по минимальным нормам социальной защиты;
- за счет налогообложения фонда оплаты труда финансируются выплаты как страхового, так и нестрахового характера, а также иные расходы, в то же время существуют проблемы с финансированием страхования пенсий для работников, занятых трудовой деятельностью в регионах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; отсутствует финансовая устойчивость системы социального страхования, постоянно возникает дефицит средств на ее финансирование практически по всем государственным внебюджетным социальным фондам. Система обязательного социального обеспечения работников за счет средств ЕСН и страховых взносов подразделяется на выплаты нестрахового характера и выплаты страхового характера.
К выплатам нестрахового характера относятся:
1. Базовая часть трудовой пенсии.
2.Единовременное пособие при рождении ребенка.
3. Пособие на погребение.
4. Оздоровление детей.
5. Содержание детско-юношеских спортивных школ (постепенно сокращается).
6. Санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей (постепенно сокращается).
К выплатам страхового характера относятся:
1. Страховая часть трудовой пенсии.
2. Накопительная часть трудовой пенсии.
3. Пособия по временной нетрудоспособности.
4. Пособие по беременности и родам.
5. Пособия и выплаты в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями.
6. Медицинские услуги по базовой программе ОМС для работающего и неработающего населения.
Страховые взносы носят строго целевой и возвратный характер для заранее определенных потребностей и последующих социальных выплат, а их единой критериальной и нормативно-инструментальной базой выступает заработная плата наемного персонала и конкретные виды социальных рисков.
В связи с тем, что система пенсионного обеспечения является неоднородной и часть работающих не отчисляет ЕСН, пенсия уплачивается непосредственно за счет бюджетных средств. Все социальные выплаты в форме федеральных мандатов производятся также за счет средств федерального бюджета. Эти средства перечисляются в соответствующие внебюджетные фонды.
Все внебюджетные фонды в качестве источников доходов имеют также доходы от размещения временно свободных средств.
3. Состав бюджетной классификации Бюджетная классификация – это законодательно устанавливаемая по однородным признакам группировка доходов и расходов бюджетов, а также источников покрытия их дефицитов, используемая для составления и исполнения бюджетов всех уровней. Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 19) бюджетная классификация включает:
- классификацию доходов бюджетов РФ;
- классификацию расходов бюджетов РФ;
- классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов РФ;
- классификацию операций публично – правовых образований.
- классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
- классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- классификацию видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации;
- ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.
В связи с изменениями внесенными в БК РФ в апреле 2007 г., все вопросы , касаемо классификации регулируются в ст. 18 – 23. Закон, действовавший с 1996 года «О бюджетной классификации Российской Федерации» утратил силу. Бюджетная классификация имеет примерно тоже значение, что и план счетов бухгалтерского учета. Благодаря этому обеспечивается единство методологии учета всех доходов, всех расходов, источников покрытия дефицита и т.д.
3.1 Классификация доходов бюджетов бюджетной системы России.
Доходы бюджета любого уровня включают абсолютно все доходы, поступающие в бюджет данного уровня, узаконенные действующими нормативными актами. Доходы бюджетов делятся на ряд групп:
Налоговые доходы – это введенные Налоговым кодексом РФ налоговые платежи:
- налог на прибыль
- налог и взносы на социальные нужды; налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, в том числе акцизы;
- налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, в том числе акцизы
- налоги на совокупный доход;
- налоги на имущество;
Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами; государственная пошлина, сборы. При этом выделяются прямые и косвенные налоги.
Неналоговые доходы – это доходы, не имеющие формы налогов: доходы от внешнеэкономической деятельности; доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; платежи при пользовании природными ресурсами; доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства; доходы от продажи материальных и нематериальных активов; административные платежи и сборы; штрафы, санкции, возмещение ущерба; прочие неналоговые доходы; доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет; безвозмездные поступления; доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; доходы от рыночной продажи товаров и услуг; целевые отчисления от государственных и муниципальных лотерей.
К группе доходов в форме безвозмездных отступлений относятся, прежде всего, доходы, получаемые их бюджетов других уровней бюджетной системы, то межгосударственных объединений.
Любой поступающий в бюджет доход имеет закрепленного за ним администратора. Коды бюджетной классификации доходов в виде двадцатизначного числа содержат исчерпывающую информацию об администраторах доходов, дают представление о группе доходов и о бюджете, в который они поступают, а также о том, срочный это платеж или просроченный с уплатой пени, штрафов и т.п.
3.2 Классификация расходов бюджетов бюджетной системы России.
Все расходы располагаются в бюджетах по единой бюджетной классификации, предоставляющей собой группировку расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней.
Функциональная классификация расходов бюджетов РФ является группировкой на выполнение основных функций государства.
Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных ассигнований по прямым получателям средств из федерального бюджета, а в рамках их бюджетов - по целевым статьям и видам расходов.
Ведомственная классификация бюджетов субъектов РФ является группировкой расходов бюджетов субъектов РФ, отражающей распределение бюджетных ассигнований по непосредственным получателям средств из бюджетов субъектов Федерации.
Экономическая классификация расходов бюджетов РФ является группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию. В новой редакции БК РФ экономическая структура расходов бюджетов не выделяется, однако фактически представляется возможным ее анализ, поскольку вместо капитальных расходов выделены инвестиции, а все расходы бюджетов в рамках классификации операций сектора государственного управления выделены в восемь статей:
оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда;
оплата работ, услуг;
обслуживание государственного (муниципального долга);
безвозмездные перечисления организациям;
безвозмездные перечисления бюджетам;
социальное обеспечение;
расходы по операциям с активами;
прочие расходы.
Экономическая классификация расходов бюджетов позволяет контролировать соотношение текущих и капитальных расходов (инвестиций). Текущие расходы связаны с удовлетворением повседневных потребностей бюджетных организаций (оплата труда, командировочные расходы, оплата коммунальных и прочих услуг и т.п.). Капитальные расходы связаны с приобретением фондовых ценностей, закупкой оборудования, новым строительством. Капитальные расходы предполагают вложение бюджетных средств в финансовые и нефинансовые активы. В 2007 году инвестиции предусмотрены на уровне 12% расходов федерального бюджета. Даже при этом федеральный бюджет остается бюджетом текущих расходов. Это означает, что бюджетная сфера находится в кризисном состоянии. В то же время накопленный профицит и стабилизационный фонд по итогам 2006 г. Превысили 2 трлн. руб. и на конец 2007 предусмотрены в объеме 4,2 трлн. руб. Для сравнения: расходы федерального бюджета на 2007 г. утверждены в объеме 5,5 трлн. руб.
Таблица 2.
Структура расходов федерального бюджета, % к расходам.
| Показатели | 2006 год | 2007 год |
| Всего Межбюджетные трансферты, в том числе: а) государственным внебюджетным фондам б) бюджетам других уровней Национальная оборона Национальная безопасность и правоохранительная деятельность Общегосударственные вопросы (без процентных расходов) Национальная экономика Образование Социальная политика Здравоохранение и спорт Культура, кинематография, СМИ ЖКХ Охрана окружающей среды Процентные расходы | 100 33,4 20,9 12,5 15,2 12,5 14,8 8,0 4,8 5,0 3,6 1,2 1,2 0,1 4,6 | 100 33,7 19,5 14,2 15,0 12,2 12,2 9,1 5,1 3,9 3,8 1,2 0,9 0,1 2,9 |
В структуре федерального бюджета (таб.2) наибольший прирост доли приходится в 2007 году на национальную экономику (9,1% против 8% в 2006г.).
3.3Коды бюджетной классификации.
Единство бюджетной системы, обеспечиваемое единством методологии отражения доходов и расходов, обеспечивается с помощью официального установления кодов бюджетной классификации, которые в виде определенного набора цифр, выполняющего функцию шифра, дают полное представление об объекте.
Код доходов состоит их двадцатизначного числа и включает три составные части.
Первые три знака являются кодом администратора поступлений доходов в бюджет.
Вторая группа включает знаки 4 -17 – й, которыми кодируется вид дохода, включающий ряд позиций. Знак 4-й кодирует группу доходов (их три: доходы; безвозмездные поступления; доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности).
Знак 5 и 6-й кодирует подгруппу доходов. В каждой группе есть подгруппы. Например, в группу «Доходы» включается 19 подгрупп, следовательно, их шифр представлен цифрами с 01 по 19, в том числе, например, налоги на имущества, доходы от внешнеэкономической деятельности, доходы от продажи материальных и нематериальных активов, доходы бюджетов от возврата субсидий и субвенций прошлых лет, прочие неналоговые доходы.
Знаки 7-8-й кодируют статьи доходов, знаки 9-11-й подстатьи, т.е. детализируют составные части подгрупп.
Знаки 12-13-й кодируют элементы – в бюджет, какого уровня бюджетной системы доходы поступают. Например: 01-федеральный бюджет; 02- бюджет субъекта РФ, 03- местный бюджет; 06- пенсионный фонд РФ; 07- Фонд социального страхования.
Знаки 14-17-й кодируют программы, т.е. то, каким является платеж: основная сумма налога или сбора, недоимка по данному виду налога, пени по соответствующему налогу или сбору, штраф.
Знаки 18-20-й трехзначным числом кодируют экономическую классификацию доходов, что является новым в бюджетной классификации и отражает то, от каких по экономическому содержанию операций в секторе государственного управления получен доход.
Аналогично кодируются и расходы бюджетов. Код классификации включает:
1) код главного распорядителя бюджетных средств;
2) код раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;
3) код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов.
4. Доходы и расходы в бюджетной системе Российской Федерации.
Доходами бюджетов принято считать установленные законодательством и решениями органов представительной власти обязательные поступления средств в распоряжение государства и органов местного самоуправления в виде налогов, сборов и других платежей. Бюджеты всех уровней бюджетной системы формируются на основе закрепления за ними доходов и расходов. В настоящее время в Российской Федерации доходы бюджетов всех уровней составляют около 30 % от ВВП, из них федерального бюджета примерно 16% от ВВП. Такая доля централизации ВВП для финансирования государственных расходов свидетельствует о проводимой бюджетной политике, суть которой заключается в снижении налогового бремени на реальный сектор экономики и на доходы граждан. Вместе с тем прослеживается тенденция абсолютного увеличения доходов всех уровней бюджетной системы, что связано с ростом ВВП. В условиях ускорения темпов роста ВВП те же и даже возрастающие доходы могут быть получены и при снижении налогового бремени.
Доходы бюджетов всех уровней формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ и делятся на три группы: налоговые, неналоговые и безвозвратные безвозмездные перечисления.
Основными факторами абсолютного роста доходов федерального бюджета являются увеличение добычи и экспорта нефти и газа, а также рост мировых цен на экспортируемую нефть.
В политике доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы важнейшим направлением является повышение доходности реального сектора экономики. Только при этом условии могут расти доходы бюджетов.
В соответствии с законодательством РФ доходная часть территориальных бюджетов должна состоять из закрепленных и регулирующих доходов, дотаций и субвенций, кредитных ресурсов.
Закрепленные доходы – это доходы, полностью поступающие в соответствующие бюджеты. Например, по действующему законодательству за бюджетами субъектов Федерации закреплен налог на имущество предприятий, за местными бюджетами - налог на имущество физических лиц.
Регулирующие доходы – средства, передаваемые из вышестоящего звена бюджетной системы нижестоящему бюджету сверх закрепленных доходов для покрытия его расходов; зачисляются в соответствующие бюджеты исходя из размеров процентных отчислений, устанавливаемых при утверждении вышестоящего бюджета.
Дотации – средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в твердой сумме для сбалансирования нижестоящих бюджетов при их дефиците.
Субвенции – средства, передаваемые из вышестоящего бюджета нижестоящим бюджетам на финансирование строго целевого мероприятия.
Субсидия — это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.
Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.
Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.
Кредитные ресурсы – средства, передаваемые на кредитной основе, т.е. они должны быть возвращены с процентами или без них.
В 1994 г. был введен новый механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором их стал выступать Целевой фонд финансовой поддержки регионов. Средства этого фонда распределяются для всех регионов по единому принципу.
Из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации оказывается помощь тем субъектам, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по Российской Федерации (субъекты Федерации, нуждающиеся в поддержке), и у которых собственных доходов и дополнительных средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов (субъекты Федерации, особо нуждающиеся в поддержке).
Трансферты регионам перечисляются ежемесячно исходя из фактических поступлений налогов в федеральный бюджет, а также с учетом удельного веса каждого региона в зависимости от статуса в Фонде финансовой поддержки регионов.
Механизм трансферта происходит следующим образом: налоговый потенциал (берется он за базовый предыдущий год) - его сравнивают со средним налоговым потенциалом налогов в России, и выделяются трансферты, если этот показатель ниже среднего по России. Размер трансфертов определяется пропорционально этой разнице. Если полученного трансферта не хватает, то регион имеет право на дополнительный трансферт.
Согласно гл. 16 БК РФ к фондам, формируемым для осуществления межбюджетных трансфертов, относятся:
Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, образуется в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов.
Федеральный фонд компенсаций, образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на использование расходных обязательств субъектов и муниципальных образований.
Федеральный фонд регионального развития, формируется для предоставления субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры регионального значения.
Федеральный фонд софинансирования социальных расходов, образуется для предоставления субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов.
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, средства которого распределяются между отобранными на конкурсной основе субъектами РФ, для программ реформирования региональных финансов.
Региональный фонд финансовой поддержки поселений, образуется в составе бюджета субъекта в целях выравнивания, исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений.
Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов. Образуется и действует аналогично фонду финансовой поддержки поселений.
Региональный фонд компенсаций, образуется в составе бюджета субъекта РФ в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Наряду с трансфертами сохранился порядок выделения регионам бюджетных ассигнований на капитальные вложения для осуществления федеральных целевых программ, а также на иные мероприятия, согласованные на федеральном уровне.
Что касается расходов отдельных звеньев бюджетной системы, то основная их часть осуществляется из федерального бюджета. Из этого бюджета полностью финансируются расходы на оборону, значительная часть затрат на финансирование государственных программ и инвестиций, предоставляются дотации отдельным отраслям народного хозяйства, а также крупные средства бюджетам территорий.
Расходы бюджетов всех уровней подразделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития. В бюджет развития входят ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством.
Исключительно из федерального бюджета финансируются следующие виды расходов:
- обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов;
- функционирование федеральной судебной системы;
- осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах;
- национальная оборона и обеспечение безопасности государства;
- фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
- государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;
- государственная поддержка атомной энергетики;
- ликвидация стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций федерального масштаба;
- исследование и использование космического пространства;
- содержание учреждений, находящихся в государственной собственности
- формирование федеральной собственности;
- обслуживание и погашение госдолга РФ;
- компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета;
- пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;
- проведение выборов и референдумов Российской Федерации;
- обеспечение реализации решений федеральных органов власти, приведших к увеличению расходов или уменьшению доходов бюджетов других уровней;
- финансовая поддержка субъектов Российской Федерации;
- официальный статистический учет и др.
Кроме этого, средства федерального бюджета используются для финансирования мероприятий регионального и местного значения, включаемых в целевые региональные и местные программы. Совместно могут финансироваться такие виды расходов, как государственная поддержка отраслей промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи; обеспечение правоохранительной деятельности; обеспечение социальной защиты населения; охрана окружающей среды; развитие рыночной инфраструктуры; обеспечение развития федеративных и национальных отношений; финансовая помощь другим бюджетам и прочее.
В Новой редакции Бюджетного Кодекса сформулированы принципы формирования расходных обязательств. Они определены как обязательства любого уровня бюджетной системы, возникающие вследствие действия на данный момент принятый нормативных актов. В ст. 84, 85, 86 БК РФ отражены расходные обязательства и расходы бюджетов всех уровней. Т.к. расходные обязательства вытекают из действующих правовых норм, то для обеспечении полноты финансирования расходов бюджетов должны составляться реестры расходных обязательств – исчерпывающие перечни нормативных актов, договоров и соглашений с указанием статей, пунктов и подпунктов этих нормативно – правовых документов, из которых вытекают расходные обязательства. Органы исполнительной власти всех уровней определяют порядок ведения реестров расходных обязательств РФ и организуют их составление. Реестр расходных обязательств РФ и своды расходных обязательств субъектов Федерации и муниципальных образований представляются в Министерство финансов РФ. Если имеет место быть ситуация, когда надо финансировать новые расходы, не входящие в реестр, для включения этих расходов в бюджет решение принимается на федеральном, субфедеральном и муниципальном уровнях.
Ниже представлены состав и структура доходов и расходов бюджетов в федеральном бюджете на 2007 год (таб.3).
Далее, в соответствии с приложениями к проектам законов о федеральном бюджете на 2008-2010 годы, в таблице 4, представлен проектируемый объем доходов федерального бюджета на 2008-2010 годы (млрд. руб.).
Таблица 3.
Основные характеристики проекта федерального бюджета на 2007 г.
| Показатели | 2006 г. (утверждено) | 2006 г. (исполнено) | 2007 г. | |||
| млн. руб. | % к ВВП (24 380) | млн. руб. | % к ВВП (27 220) | млн. руб. | % к ВВП (31 220) | |
| I.Доходы , всего из них: налоговые доходы неналоговые доходы отчисления в Стабилизационный фонд II.Расходы, всего из них: процентные непроцентные III. Профицит IV.Источники финансирования дефицита внешние внутренние | 5 046 137,5 3 167 825,9 1 878 311,6 857 477,4 4 270 117,7 198 482,2 4 071 632,5 776 022,8 40 549,3 - 212 641,6 253 190,9 | 20,7 13,0 7,7 3,5 17,5 0,8 16,7 3,2 - - - | 6 159 066,6 3 579 923,0 2 579 143,6 1 703 532,9 4 388 603,0 192 380,0 4 196 223,0 1 770 463,6 - 501 611,4 - 786 448,1 284 836,7 | 22,6 13,2 9,5 6,3 16,1 0,7 15,4 6,5 - 1,9 - 2,9 1,0 | 6 965 317,2 4 242 963,0 2 722 354,2 1 690 692,6 5 463 479,9 156 845,3 5 306 634,6 1 501 837.3 188 855.3 - 161 419,0 350 274,3 | 22,3 13,6 8,7 5,4 17,5 0,5 17,0 4,8 0,65 - 0,57 1,22 |
В скобках приведен объем ВВП в миллиардах рублей.
Таблица 4. Проектируемый объем федерального бюджета на 2008-2010 годы (млрд. руб.).
| Показатели | 2007г.- бюджет, действующая структура | 2007г.- ожидаемая оценка | 2008г. - проект | 2009 - проект | 2010г. - проект | ||||
| Действующая структура | Новая структура | Действующая структура | Новая структура | Действующая структура | Новая структура | Действующая структура | Новая структура | ||
| А | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 |
| Объем ВВП | 31 220 | 30 670 | 30 670 | 34 870 | 34 870 | 39 480 | 39 480 | 44 470 | 44 470 |
| Доходы - всего | 6 965,3 | 6 249,2 | 6 249,2 | 6 673,2 | 6 673,2 | 7 421,2 | 7 421,2 | 8 035,2 | 8 035,2 |
| То же, % к ВВП | 22,3 | 20,4 | 20,4 | 19,1 | 19,1 | 18,8 | 18,8 | 18,1 | 18,1 |
| В том числе: доходы Стабилизационного фонда | 1 690,7 | 1 289,7 | 1 221,3 | 1 150,7 | 1 117,9 | ||||
| То же, % к ВВП | 5,4 | 4,2 | 3,5 | 2,9 | 2,5 | ||||
| Доходы без учета Стабилизационного фонда | 5 274,6 | 4 959,5 | 5 451,9 | 6 270,5 | 6 017,3 | ||||
| То же, % к ВВП | 16,9 | 16,2 | 15,6 | 15,9 | 15,6 | ||||
5. Межбюджетные отношения: современная ситуация, проблемы и решения.
Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимодействуют в рамках межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.
Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:
- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
- разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации.
Исходя из этих принципов, можно сказать, что в основе межбюджетных отношений в России лежит бюджетный федерализм. В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:
- сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы;
- законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;
- наличие устойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;
- использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины расходов;
- закрепление за каждым уровнем бюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников;
- установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования для покрытия нормативно распределяемых расходов; реализация программ таких направлений региональной политики, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств поддержки развития отдельных регионов; принятие мер по поддержке депрессивных территорий и т.п.
По мнению В.Лескина и А. Швецова, все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при её адаптации к условиям конкретной страны. «Стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для данного периода её истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального развития.
Российская модель бюджетного федерализма формально строилась в соответствии с описанным «стандартом». Она опиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в стране налогов. В её рамках использовался «формульный», внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам РФ.
Главной проблемой российского бюджетного федерализма является его низкая эффективность. Одной из основных причин этого является очень значительная дифференциация регионов по уровню доходов. Так по оценке Министерства финансов, 66% всего налогового потенциала страны сосредоточено в 12 субъектах РФ. Получается, что эти 12 субъектов получают на своей территории две трети всех налогов страны, а 76 субъектов – одну треть. Углубление горизонтальной дифференциации по доходам способствует увеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов до среднероссийского уровня. Так как межрегиональная дифференциация усиливается, то всё больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующая методика выделения трансфертов приводит к тому, что при сокращении собственных бюджетных доходов субъект Федерации имеет больше прав на получение средств из федерального бюджета. Существующий механизм выделения трансфертов поощряет регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает усиление иждивенческих настроений в регионах.
В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального, так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ.
Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет.
Федеральный центр должен разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами при этом должны стать:
- доля приоритетных расходов (здравоохранение, образование, социальное обеспечение и пр.) в расходах регионального бюджета;
- доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг и общественного транспорта;
- наличие административного контроля цен;
- наличие и интенсивность ограничений доступа на региональные рынки отечественных товаров и услуг;
- предельные бюджетные заимствования и объем налоговых освобождений и льгот.
Оздоровлению региональных бюджетов должно способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральному классификатору, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов.
Важным условием нормального функционирования межбюджетных отношений является финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов. Необходимо восстановить практику проведения ревизий исполнения бюджетов субъектов Федерации, получающих средства из федерального бюджета по каналам межбюджетных отношений. Обязательна также оценка потенциала и степени использования доходной базы региона, в том числе находящихся в его собственности и распоряжении природных ресурсов, недвижимости и т.д. Аналогично должны декларироваться и расходы, потому что вполне возможны ситуации, когда регион, претендующий на финансовую помощь, расточительно использует свои средства, «живет не по средствам».
Логическим развитием вышесказанного может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органами власти фактической результативности использования ранее выделенных средств. Такие официальные подтверждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения очередной порции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест и т.д.).
Большое значение для модернизации межбюджетных отношений имеет изменение предмета государственной финансовой поддержки. Им должно стать не расплывчатое «социально-экономическое развитие региона», а конкретные задачи, которые можно решить с осязаемыми результатами в установленные сроки и за счет выделенных средств федерального бюджета, консолидированных с ресурсами региона. Инициатива по решению таких задач, равно как и готовность взять на себя всю ответственность за целевое использование бюджетных средств и за достижение заявленных результатов, должна исходить от потенциальных получателей поддержки – руководства субъектов Федерации и муниципальных образований.
6. Бюджетный процесс.
6.1 Участники и стадии бюджетного процесса.
Бюджетный процесс представляет собой совокупность взаимосвязанных этапов и процедур, охватывающих все стадии бюджетного цикла – от разработки проекта бюджета до принятия закона об его исполнении. Этот процесс предполагает последовательное решение следующих задач:
разработка проектов бюджетов всех уровней и их одобрение органами исполнительной власти, ответственными за это;
внесение проектов бюджетов на рассмотрение законодательных (представительных) органов власти;
принятие к рассмотрению и рассмотрение проектов бюджетов законодательными (представительными) органами власти соответствующих уровней; их утверждение путем принятия соответствующих законов и решений;
подписание принятого закона Президентом РФ (только бюджет федерального уровня);
исполнение бюджета;
принятие закона (решения) об исполнении бюджета;
предварительный, текущий и последующий контроль обеспечения законности, эффективности и целевого использования бюджетных средств, а также за их мобилизацией в бюджеты соответствующих уровней.
Бюджетный процесс - область публичного финансового менеджмента, реализующего функции управления бюджетными потоками, охватывающими все доходы и расходы бюджета, а также процесс покрытия его дефицита и использования источников такого покрытия, установленных законом.
Бюджетным кодексом РФ определены следующие участники бюджетного процесса:
1. Президент РФ. Он обращается к Федеральному Собранию с Бюджетным посланием, которое направляется не позднее марта года, предшествующего бюджетному. В нем отображаются основные цели и задачи, приоритеты бюджетной политики государства.
Федеральное собрание РФ (парламент) - обе палаты , а также органы законодательной (представительной) власти на местах.
Правительство РФ, правительства субъектов Федерации, органы исполнительной власти на местах, ответственные за разработку и исполнение бюджетов. Также, в соответствии с законом « О Правительстве Российской Федерации» выступает как орган, ответственный за конкретизацию бюджетной политики в проекте закона о бюджете на очередной год.
Министерства и ведомства, ответственные за разработку проекта бюджета, ведомства, являющиеся субъектами бюджетного планирования, а также соответствующие органы на местах. Особое место среди министерств занимают Министерство экономического развития и торговли РФ, ответственное за разработку макроэкономических прогнозов, а также Министерство финансов РФ, которое от имени и по поручению правительства РФ разрабатывает проект закона о бюджете и осуществляет подготовку для Правительства РФ предложений по внесению изменений в бюджетное законодательство.
Органы, администрирующие исполнение бюджета по доходам.
Федеральное казначейство и его органы на местах, осуществляющие кассовое исполнение бюджета.
Органы, осуществляющие банковское обслуживание исполнения бюджета- Центральный банк РФ и его структуры на местах.
Главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, составляющие организационное единство бюджетной сферы.
счетная палата РФ, контрольно – счетные органы субъектов федерации, осуществляющие предварительный, последующий и текущий финансовый контроль, в том числе в форме экспертизы качества разработки и исполнения бюджета.
Органы управления государственными внебюджетными фондами.
Иные органы, получающие бюджетные средства для выполнения заказов в интересах развития бюджетной сферы.
Бюджетный процесс происходит поэтапно, этапы принято называть стадиями.
На федеральном уровне это следующие стадии:
1. Разработка проекта бюджета (Минфином России) в соответствии с постановлением Правительства РФ.
2. Внесение на рассмотрение и рассмотрение проекта бюджета.
3. Утверждение проекта бюджета.
4. Исполнение бюджета по доходам и расходам.
5. Рассмотрение и утверждение закона об исполнении бюджета.
Разработка проекта федерального бюджета связана с бюджетным планированием. Схематично это можно представить в виде таблицы:
Таблица 5.
Разработка проекта закона о федеральном бюджете.
| Послание Президента РФ Федеральному Собранию | Бюджетное послание Президента РФ | ||
| Среднесрочная программа социально – экономического развития на очередные три года (Правительство РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ) | |||
| Основные направления кредитно – денежной политики (Центральный банк РФ) | |||
| Трехлетний финансовый план (Министерство финансов РФ) | |||
| Инвестиционные программы естественных монополий (РАО ЕЭС, «Газпром», РЖД и др.) | Доклад об основных направлениях налоговой политики (Минфин России) | ||
| Основные параметры бюджета на очередной год (Минфин России - с учетом докладов субъектов бюджетного планирования, основанных на результатах анализа; федеральные целевые и прочие программы, Рособоронзаказ) | |||
| Обсуждение трехсторонней комиссией по подготовке проекта бюджета (Государственная Дума, Совет Федерации, Правительство), оформленное протоколом. | |||
| Проект федерального бюджета | |||
| Доходы по всем налоговым и неналоговым поступлениям | Расходы по всем разделам функциональной структуры, ведомственной и экономической классификации | Источники покрытия дефицита. Объем стабилизационного фонда, его формирование и использование | |
| Внесение проекта закона о федеральном бюджете в парламент – Федеральное Собрание РФ | |||
| Принятие к рассмотрению | Рассмотрение в соответствии с регламентом | ||
Основные процедуры публичного бюджетного процесса, предусмотренные в Бюджетном кодексе РФ, определяются как бюджетные чтения. До 2005 г. включительно бюджеты принимались в рамках четырех чтений, теперь бюджет принимается в рамках трех чтений. Очевидно, что сокращение числа бюджетных чтений (три вместо четырех) связано с тем, что, начиная с 2005 г. расходы бюджетов поделены на установленные и вновь принимаемые, и поэтому отпала необходимость в дискуссиях по расходам, которые теперь считаются установленными, поскольку они закреплены нормативно – правовыми актами и подлежат финансированию.
6.2 Исполнение и контроль бюджета в Российской Федерации.
Исполнение бюджета – процесс, который обеспечивает полное и своевременное поступление доходов в целом и по каждому источнику, также финансирование организаций и учреждений в пределах утвержденных о бюджете сумм в течение финансового года.
После распада СССР в первые годы в Российской Федерации была банковская система исполнения бюджета, которая выпускала фиксированные денежные средства только на стадии платежа. Это не позволяло оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислений этих средств по назначению, а следовательно, эффективно контролировать эти операции.
В соответствии со ст. 214 БК РФ в России установлено казначейское исполнение бюджетов.
Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений их источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета, в Главной книге Федерального казначейства. Книга ведется на основе плана счетов, утверждаемого федеральным казначейством. Одной из главных стадий формирования системы казначейского исполнения федерального бюджета по учету доходов и средств федерального бюджета стало создание единого счета.
Казначейское исполнение бюджетов позволяет значительно повысить качество планирования расходов, в том числе в пределах остатков средств на лицевых счетах их распорядителей и получателей, контролировать сроки нахождения на счетах неиспользуемых средств.
Также, в настоящее время Центральный банк РФ и его структуры на местах осуществляют банковское исполнение бюджета. Коммерческие банки осуществляют исполнение бюджета лишь в случае, если на местах нет структур Центрального банка. В своей деятельности по исполнению федерального бюджета Главное управление федерального казначейства взаимодействует с Центральным банком РФ, Государственной налоговой службой РФ, иными центральными органами государственной власти и управления РФ.
Составной частью исполнения бюджета является кассовое исполнение бюджетов, осуществления которого в соответствии с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» возложено на банковскую систему.
Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы (ст.216 Бюджетного кодекса РФ).
Все операции с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, Банк РФ осуществляет без взимания комиссионного вознаграждения.
Главным документом, на основании которого осуществляется исполнение бюджетов, является бюджетная роспись. Бюджетная роспись составляется федеральными органами представительной власти в месте с бюджетом соответствующего уровня.
Контроль в бюджетной сфере можно классифицировать по разным критериям. По времени проведения: предварительный, текущий, последующий. По субъектам контроля, по форме проведения, по методам проведения.
Полномочия органов представительной власти по контролю за использованием бюджетов можно подразделить на две группы: во-первых, это полномочия по организации контроля, а во-вторых – контрольные полномочия.
К первой группе относятся полномочия по определению организационных форм контроля; установлению порядка и сроков представления соответствующими органами исполнительной власти информации по исполнению бюджетов; организации аудиторской проверки исполнения бюджета.
Ко второй группе относятся конкретные полномочия: непосредственный контроль хода исполнения бюджета самими органами представительной власти. С этой целью представительный орган власти и его постоянные комиссии, и комитеты в процессе исполнения бюджета вправе потребовать от соответствующего органа исполнительной власти, его финансовых и других органов управления любую информацию, связанную с использованием бюджета.
Федеральное Собрание осуществляет финансовый контроль через специальные бюджетные комитеты. В Государственной Думе – это Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам; в Совете Федерации - Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию.
Особое место со стороны органов представительной власти принадлежит Счетной палате РФ. Она осуществляет контрольно – ревизионную, экспертно- аналитическую, информационную и другие виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Принципиальное отличие Счетной палаты РФ от всех иных действующих в России органов госконтроля состоит в том, что она является субъектом внешнего контроля, т.е. контролирует власть от имени и в интересах общества. В задачи Счетной палаты входит:
организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
финансовая экспертиза;
анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета;
контроль за законностью движения средств федерального бюджета;
регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета.
Организация составления отчета об исполнении бюджета возлагается на соответствующее Правительство либо администрацию территории. Непосредственно составлением отчетов об использовании бюджетов занимаются финансовые органы.
Бюджетное законодательство регламентирует сроки рассмотрения проекта отчета об исполнении бюджета органами представительной власти разного уровня (ст.24 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ»)
Утверждение проекта отчета об исполнении бюджета оформляется постановлениями (на федеральном уровне и уровне субъектов РФ) либо решениями органов местного самоуправления.
В постановлении (решении) об исполнении бюджета в обязательном порядке отражаются:
показатели исполнения бюджета по общей сумме доходов и по общей сумме расходов;
статьи доходов и расходов, по которым бюджет не был исполнен, суммы и причины этого неисполнения;
показатель увеличения либо снижения бюджетного дефицита относительно его предельной утвержденной суммы;
показатели исполнения бюджета по общей сумме расходов по бюджету развития и бюджету текущих расходов.
Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу (ст.267 Бюджетного кодекса РФ).
Министерство финансов Российской Федерации (ст.268) осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В установленных настоящим Кодексом случаях Министерство финансов Российской Федерации осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Министерство финансов Российской Федерации организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц - получателей гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Заключение
Государственная бюджетная система Российской Федерации чрезвычайно многогранный механизм реализации основных функций государства. Одной из важнейших его частей является бюджетная система субъектов Федерации, которая объединяет 88 бюджетов различных форм федерального подчинения. Это влечет за собой проблему органичной интеграции бюджетных систем всех уровней в единый бюджетный процесс, на решение которой направлено пристальное внимание Правительства нашей страны.
В России создана достаточно развитая бюджетная система, основанная на государственном устройстве, закрепленная в Конституции РФ и другими актами с применением принципов финансово – бюджетного федерализма. Также необходимо отметить, что конечным результатом существования любого государства, является экономическое благополучие и процветание его граждан. Надежная бюджетная система является одной из важнейших структур государства, поэтому, для достижения главной цели государству необходимо постоянно развивать и совершенствовать бюджетную систему.
Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. С одной стороны, бюджет, являясь всего лишь комплексом документов, разрабатываемых одной ветвью власти и утверждаемых другой, выполняет довольно утилитарную функцию - фиксирует избранный государством стиль осуществления управления страной.
Бюджет по отношению к осуществляемой властью экономической политике является производным продуктом, он полностью зависит от избранного варианта развития общества.
Список используемых источников.
Конституция Российской Федерации. М., 2007.
Бюджетный Кодекс РФ по состоянию на 26 апреля 2007 года.
3. Федеральный закон « О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26.04.2007.№ 63-ФЗ
4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 г. №131-ФЗ.
Постановление Правительства Российской Федерации «О Федеральном казначействе» от 01.12.2004г. № 703.
Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.- М.: Юрайт, 1999.
Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999.
Бюджетная система Российской Федерации: учебное пособие/ А.З. Селезнев/ под ред. проф. В.Ю. Катасонова. – М.: Магистр, 2007.
Иванеев А.Налоговая составляющая бюджета.//Финансовый бизнес.– 2000,№4
Финансы: Учебник для ВУЗов / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной.- М.: Финансы, ЮНИТИ, 2002г.
Экономика / Под ред. А.С. Булатова. – М.: Юристъ, 1999.
«Финансы», под ред. Ковалевой А. М., М., 1998г.
Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике на 2007 год»// Финансы.2006. №6
Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ. // Вопросы экономики, 1998, № 3.
www.minfin.ru - сайт Министерства Финансов РФ.
www.сbr.ru – сайт Центрального банка РФ.
www.rbc,.ru - сайт агентства РосБизнесКонсалтинг;
www.akm.ru - сайт агентства АК&М.
1 Финансы:учебник для вузов / Л.А. Дробозина .-М., Финансы ЮНИТИ,2002.
40