В связи с изложенным являются незаконными факты заключения договоров страхования профессиональной деятельности и работ (услуг) по договорам с гражданами, индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами между центрами государственного санитарно – эпидемиологического надзора и страховыми организациями. В случае, если такие договоры заключены, их следует расторгнуть и принять меры к возвращению выплаченных средств.
В Законе не определено, каким образом органы государственного контроля, в случае нанесения предпринимателю внеплановыми проверками убытков, будут их возмещать. Сама норма построена таким образом, что данные действия будут всегда расцениваться как законные и обоснованные, и, соответственно, к ним неприменимы положения ст. 14 Закона о праве юридического лица и индивидуального предпринимателя на возмещение убытков, понесенных при проведении государственного контроля. Предъявить иск о возмещении убытков к «источнику», распространившему информацию, на основании которой проведены внеплановые мероприятия, не представляется возможным. Это связано отчасти с тем, что Закон не возлагает и не может возложить никакой ответственности на источник информации, который не является компетентным лицом, уполномоченным определить, соблюдены ли предпринимателем установленные требования к товарам (работам, услугам).
Ст. 14 ч. 1 закона следует изложить в следующей редакции: «Вред, причиненный юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении государственного контроля (надзора), признанных в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, неправомерными, подлежит возмещению из средств соответствующего бюджета».
В заключение необходимо отметить, что в настоящее время Торгово – промышленная палата РФ совместно с территориальными торгово – промышленными палатами и объединениями предпринимателей проводит работу по изучению практики применения Федерального закона «О защите прав юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) при проведении государственного контроля (надзора)» в целях последующей корректировки его отдельных положений. По итогам изучения и обобщения материалов по данной тематике планируется внести соответствующие предложения в органы государственной власти Российской Федерации.
Анализ судебной практики показал значительное количество случаев нарушения требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[71].
В условиях развития сферы государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности актуальными являются вопросы защиты прав хозяйствующих субъектов при осуществлении государственного контроля. Такие положения содержатся в названном Законе[72].
Из статьи 1 Закона следует, что он подлежит применению при наличии хотя бы одного из следующих трех обстоятельств: 1) необходимости взаимодействия органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями; 2) возложения на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанности по предоставлению информации органам государственного контроля (надзора); 3) возложения на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанности по исполнению требований органов государственного контроля (надзора).
Из сферы применения Закона исключены мероприятия, при проведении которых не требуется взаимодействие органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и на них не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), а также мероприятия, проводимые органами государственного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по инициативе самих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Так, действие Закона не распространяется на проведение камеральных проверок государственных органов (т.е. проверок без выезда на предприятие).
Более того, из сферы применения Закона исключены отношения, связанные с проведением некоторых видов государственного контроля (надзора). Причиной такого изъятия являются существенные отличия в их целях, предметах и используемых методах контроля.
Так, в пункте 3 ст. 1 Закона перечислено 16 видов государственного контроля (надзора), в отношении которых Закон не подлежит применению: налоговый, валютный, транспортный, лицензионный, бюджетный контроль, а также контроль безопасности при использовании атомной энергии и др.
Проведение указанных видов контроля регулируется специальным законодательством, которое также содержит нормы, направленные на ограничение вмешательства соответствующих контрольных органов в деятельность хозяйствующих субъектов. Например, при осуществлении налогового контроля важное значение имеют положения статьи 89 НК РФ. Так, выездная налоговая проверка может проводиться только на основании решения руководителя налогового органа или его заместителя. Налоговый орган не вправе проводить в течение одного календарного года две и более выездные налоговые проверки по одним и тем же налогам за один и тот же период. Выездная проверка не может продолжаться более двух месяцев.
Анализ судебной практики показывает, что довольно часто в удовлетворении требований предпринимателей суд отказывает по причине невозможности применения Закона в отношении проверок, проводимых контролирующими органами.
Так, в арбитражный суд обратился индивидуальный предприниматель с заявлением о признании постановления налогового органа о привлечении к административной ответственности по статье 14.5 КоАП РФ за неприменение контрольно-кассовых машин незаконным. Заявитель ссылался на то, что налоговым органом в нарушение Закона №134-ФЗ проверка была проведена при отсутствии распоряжения руководителя.
Исследовав представленные в материалах дела документы, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований. Решение оставлено без изменения судом кассационной инстанции ввиду следующего.
Согласно статье 2 Закона №134-ФЗ под государственным контролем понимается проведение проверки выполнения хозяйствующим субъектом обязательных требований к товарам, работам, услугам, установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Государственный контроль за соблюдением законодательства о применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт включает контроль за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядка и условий ее регистрации и применения, а также контроль полноты учета выручки.
Указанный контроль, как указал суд, не включает в себя мероприятия по проверке соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований к товарам (работам, услугам), что не соответствует понятию «государственного контроля», используемого в Законе №134-ФЗ[73].
Судебная практика показала, что анализируемый Закон не подлежит применению и к государственному контролю, проводимому налоговыми органами за соблюдением законодательства, регулирующего оборот алкогольной продукции[74].
Следует обратить внимание на то, что «государственный контроль», при проведении которого может быть применим Закон №134-ФЗ, должен носить административно-правовой характер.
Закон №134-ФЗ исключил из сферы своего применения государственный контроль, связанный с проведением оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия.
Так, в арбитражный суд Ростовской области обратился индивидуальный предприниматель с заявлением о признании незаконными действий сотрудников ГУВД Ростовской области, выразившихся в проведении проверки деятельности предпринимателя и опечатывании занимаемого им производственного помещения. Решением суда первой инстанции действия сотрудников ГУВД Ростовской области по проведению проверки и опечатыванию помещений признаны незаконными.
Постановлением апелляционной инстанции решение отменено, производство по делу прекращено. Судебный акт мотивирован неподведомственностью дела арбитражному суду.
Предприниматель обжаловал постановление апелляционной инстанции в суд кассационной инстанции.
Суд кассационной инстанции постановление суда апелляционной инстанции оставил без изменения, указав: «Из материалов дела следует, что действия сотрудников милиции по осмотру территории предпринимателя и опечатыванию производственных помещений осуществлялись в соответствии с положениями статей 13, 15 Федерального закона от 12 августа 1995 г. №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий предусмотрены статьей 7 Федерального закона №144-ФЗ. Статья 5 Федерального закона №144-ФЗ устанавливает, что лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, прокурору или в суд. С учетом того что к оперативно-розыскным мероприятиям Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» неприменим и учитывая неподведомственность дела арбитражному суду, апелляционная инстанция правомерно прекратила производство по делу»[75].