1. Орган местного самоуправления в первом понимании этого выражения представляет собой неовеществленную систему прав, обязанностей и полномочий, существующую форме нормативного акта компетентного органа местного самоуправления. Такой орган может существовать и в отрыве от конкретного людского наполнения, хотя такое положение может рассматриваться только как временное. Нормальной же формой существования органа местного самоуправления в первом модусе может считаться только существование в единстве со вторым модусом, то есть с конкретным людским наполнением. Именно в первом своем модусе органы местного самоуправления выступают при выполнении своих публично-правовых функций, а так же при выступлении в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования в соответствии со ст.125 ГК РФ.
2. Второе понимание органа местного самоуправления представляет собой организацию. Орган местного самоуправления, являющийся организацией, должен признаваться юридическим лицом во всех случаях, когда условия его деятельности, как по осуществлению основных функций, так и по поддержанию и развитию собственного существования, обуславливают необходимость наличия в его существовании признаков юридического лица. Возможность наличия признака организационного единства представляется в достаточной степени очевидной. Предлагается изложить ч.1 ст.41 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в следующей редакции: "Органы местного самоуправления и их структурные подразделения, являющиеся коллегиальными, могут являться юридическими лицами в соответствии с положениями об этих органах либо структурных подразделениях".
3. Авторы же, отрицающие имущественную обособленность органов местного самоуправления, а также выступление в гражданских правоотношениях от своего имени, по нашему мнению, допускают некоторую непоследовательность в своих рассуждениях. Во-первых, необоснованно смешивается имущество, непосредственно используемое органом местного самоуправления для выполнения своих основных функций либо для поддержания и развития своего существования, с одной стороны, и имущество, в отношении которого у органа местного самоуправления существуют правомочия по распоряжению им от имени муниципального образования. Имущественная обособленность возможна только в отношении первой группы имущества. Во-вторых, выступление в гражданском обороте от своего имени предполагает наличие собственного интереса, отличного от интереса самого муниципального образования. Интерес органа местного самоуправления заключается в поддержании и развитии уровня его существования. Также интерес органа местного самоуправления может быть обусловлен участием в гражданских правоотношениях от собственного имени, но при выполнении публичных функций.
4. К органам местного самоуправления не применима в полной мере организационно-правовая форма учреждения. Специфика организационно-правовой формы органов местного самоуправления обусловлена сочетанием осуществляемых ими публично-правовых и частно-правовых функций. Однако, до введения в законодательство соответствующей организационно-правовой формы, нормы об учреждениях могут применяться к органам местного самоуправления по аналогии с учетом того, что последние осуществляют властные и управленческие функции публичного характера, действуют исключительно в системе с иными органами местного самоуправления, могут осуществлять деятельность по извлечению прибыли, если такая прибыль направляется этим же или иным органом местного самоуправления на выполнение общих функций таких органов по управлению жизнедеятельностью муниципального образования.
5. Полагаем, что органы местного самоуправления должны действовать на основании положений о них, в которых должна содержаться как констатация их инкорпорированности, так и подробности их корпоративного статуса. В тех случаях, когда в пределах одного муниципального образования действуют несколько подобных органов местного самоуправления - юридических лиц, их учредительным документом может быть общее положение. Указанные учредительные документы и вносимые в них изменения должны подлежать государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Предлагается ч.3 ст.41 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изложить в следующей редакции: "Органы местного самоуправления и их структурные подразделения, являющиеся юридическими лицами, действуют на основании положений о них, либо общих положений для юридических лиц одного типа, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с действующим законодательством".
6. Кроме того, необходима разработка Минрегионом России и Минэкономразвития России с участием заинтересованных министерств и ведомств методических рекомендаций (отраслевых нормативно-правовых актов) для отнесения объектов имущества, с учетом их целевого назначения и на основании установления определенного комплекса критериев (признаков), к тому или иному виду публичной собственности, а также собственности муниципальных образований разного типа.
7. Положения Федерального закона № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" требуют принятия специального федерального закона, устанавливающего особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. Этот федеральный закон должен быть разработан с учетом практики формирования муниципального имущества и повышения эффективности его использования в переходный период.
Нормативно-правовые акты
1. Местного самоуправления [Текст]: [Европейская Хартия совершено в Страсбурге 15.10.1985 г.] // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 36. - Ст.4466.
2. Конституция Российской Федерации [Текст]: офиц. текст. от 12.12.1993 г. // Российская газета. - 1993. - № 237.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) [Текст]: [Федеральный закон № 51-ФЗ, принят 30.11.1994 г., по состоянию на 30.12.2008] // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст.3301.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) [Текст]: [Федеральный закон № 14-ФЗ, принят 25.12.1996 г., по состоянию на 14.07.2008] // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 5. - Ст.410.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) [Текст]: [Федеральный закон № 146-ФЗ, принят 26.11.2001 г., по состоянию на 30.06.2008] // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 49. - Ст.4552.
6. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации [Текст]: [Федеральный закон № 138-ФЗ, принят 14.11.2002 г., по состоянию на 25.11.2008] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 46. - Ст.4532.
7. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации [Текст]: [Федеральный закон № 95-ФЗ, принят 24.07.2002 г., по состоянию на 03.12.2008] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 30. - Ст.3012.
8. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) [Текст]: [Федеральный закон № 146-ФЗ, принят 31.07.1998 г., по состоянию на 26.11.2008] // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст.3824.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Текст]: [Федеральный закон № 131-ФЗ, принят 06.10.2003 г., по состоянию на 25.12.2008] // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст.3822.
10. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации [Текст]: [Федеральный закон № 73-ФЗ, принят 25.06.2002 г., по состоянию на 23.07.2008] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 26. - Ст.2519.
11. О некоммерческих организациях [Текст]: [Федеральный закон № 7-ФЗ, принят 12.01.1996 г., по состоянию на 24.07.2008] // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 3. - Ст.145.
12. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации [Текст]: [Указ Президента РФ № 2265, от 22.12.1993 г.] // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 52. - Ст.5071.
13. О министерстве финансов Российской Федерации [Текст]: [Постановление Правительства РФ № 329, от 30.06.2004 г., по состоянию на 07.11.2008] // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст.3258.
14. О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность [Текст]: [Постановление ВС РФ № 3020-1, принят 27.12.1991 г., по состоянию на 24.12.1993] // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1992. - № 3. - Ст.89.
15. О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью городского округа Самара [Текст]: [Постановление Самарской Городской Думы № 154, от 30.05.2002 г., по состоянию на 26.06.2008] // Самарская газета. - 2002. - № 106. - С. 19.
16. Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения [Текст]: [Распоряжение Госкомимущества РФ № 217-р, от 05.02.1993 г., по состоянию на 17.05.1993] // Закон. - 1999. - № 4. - С.27.
Научная и учебная литература
17. Абидова Ю.М. К вопросу об определении объектов муниципальной собственности в условиях нового этапа реформирования системы местного самоуправления в России [Текст] // "Черные дыры" в российском законодательстве. - 2006. - № 4. - С.25.
18. Административно-государственное управление: Учебное пособие [Текст] / Отв. ред. Глазунова Н.И. - М., Норма. 2004. - 476 с.
19. Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор [Текст] // Право и Жизнь. - 2000. - № 31. - С.24.
20. Андреева Е.М. Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации [Текст] // Государство и право. - 2001. - № 3. - С.31.
21. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. [Текст] - М., Инфра-М. 2005. - 632 с.
22. Баженова О.И. Органы местного самоуправления как юридические лица: проблемы реализации законодательной концепции [Текст] // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. - № 2. - С.22.