Договор ипотеки – это фактически долговременная, часто на несколько десятков лет, программа согласованных усилий сторон договора по достижению взаимовыгодных интересов. Для кредитора это долгосрочное получение дохода на ссуженные денежные ресурсы и их возвратность, гарантированные надежным обеспечением – недвижимостью. Для заемщика-залогодателя это практически единственная возможность получить недорогой долгосрочный инвестиционный кредит на развитие своей недвижимости, которая в этом случае, сама является обеспечением своего развития.
Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации провозгласила право частной собственности на землю, следует учитывать то обстоятельство, что оборот земли так же, как и содержание права всякого землепользователя, включая собственника, в силу ее особой общественной значимости, ограничены (п. 3 ст. 129 ГК РФ). Вопрос о том, какие земли и в каком объеме могут быть предметом гражданско-правовых сделок, включая ипотеку, решается нормами не гражданского, а земельного права. Однако до настоящего времени не принят основополагающий правовой акт земельного права – Земельный кодекс РФ. Затяжка с его принятием вызвана различными подходами наших законодателей к роли и месту земли в гражданском обороте.
6 января 1994 года в «Российской газете» были опубликованы «Основные положения о залоге недвижимого имущества – ипотеке» (далее по тексту «Основные положения»). «Основные положения» были лишь одобрены заместителем Председателя правительства, поэтому общеобязательной силы не имели.
Кроме того, среди нормативных актов, регулирующих залоговые и, в особенности, ипотечные правоотношения необходимо назвать Указ Президента РФ от 28 февраля 1996 г. №293 «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования».[11]
В условиях правового вакуума этот Указ существенно расширил базу кредитования предпринимательских структур в частном секторе экономики, предложил удачное решение ряда вопросов, связанных со своевременным возвратом кредитов залогодателями и защитой прав и законных интересов залогодержателей. Сам Указ не произвел революционного переворота в области ипотечного кредитования. С точки зрения содержания Указ, за редким исключением, не несет в себе норм, имеющих существенное значение. В основном в нем воспроизводятся известные положения гражданского законодательства. Более того, некоторые положения данного Указа вступают в противоречие с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации. Так, согласно ч. 2 ст. 13 Указа, в случае заключения договора залога жилого помещения в обеспечение кредита, полученного на покупку данного жилого помещения, залогодатель и члены его семьи при определенных условиях могут быть выселены в судебном порядке. Не требуется глубокого анализа, чтобы понять несоответствие данной нормы п. 2 ст. 292 ГК РФ. В силу изложенных причин, Указ Президента РФ «Об ипотечном кредитовании» не стал основой для широкого развития ипотечного кредитования. Однако этот Указ стал фактической концептуальной базой не только для будущего Закона «Об ипотеке», но и для всего пакета проектов законов, регулирующих оборот имущественных прав на недвижимость («О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и других)[12].
Этот указ, несомненно, сыграл положительную роль в развитии ипотеки, однако полностью закон он заменить не мог и в связи с изданием указа Президента РФ от 25.01.99 №112[13] он утратил силу.
Нормы права, регулирующие отношения, возникающие в связи с залогом сельскохозяйственного недвижимого имущества (ипотекой), содержались и содержатся в нормативно-правовых актах субъектов Федерации, создававших правовую основу для организации новой системы кредитно-финансового обеспечения земельной и аграрной реформ, упорядочения оборота земли. В качестве примера таких нормативно-правовых актов субъектов Федерации можно привести Временное Положение об ипотеке, утвержденное постановлением Главы администрации Московской области от 5 января 1996 г., (далее Временное Положение об ипотеке) и Временное Положение о залоге земель сельскохозяйственного назначения, утвержденное постановлением Саратовской областной Думы от 28 февраля 1995 г. (далее Временное Положение о залоге земель).
Показательно, что оба нормативно-правовых акта затрагивают как общие вопросы о договоре ипотеки; обеспечение сохранности имущества, в том числе и земель сельскохозяйственного назначения, заложенного по договору; о переходе прав на имущество и обременении этого имущества правами других лиц, так и специальные вопросы об особенностях ипотеки земельных участков; об обращении взыскания на земельные участки, заложенные по договору; о реализации заложенного земельного участка, на который обращено взыскание; об организации публичных торгов по продаже земельных участков[14].
Отсутствие должной правовой регламентации ипотеки приводило к тому, что кредитование под залог недвижимости все же происходило, однако оно принимало причудливые, порой противозаконные формы. Большинство залоговых схем для физических лиц строилось на основе договора купли-продажи квартиры. То есть прежде, чем получить кредит, собственник должен продать свою квартиру банку и заключить с ним договор аренды с последующим правом выкупа. После погашения кредита жилье возвращалось в собственность владельца. При этом жильцы обязательно выписывались из квартиры, владелец получал 60–70% минимальной реальной стоимости жилья на небольшой срок (как правило, не более, чем на год, а в основном – на 3 месяца). По сути, обязательство банка продать квартиру обратно по истечении срока договора не спасало хозяина от риска. Поскольку квартира полностью переоформлялась на банк, в случае его банкротства она могла пойти на расплату с кредиторами.
Несовершенство законодательного регулирования приводило к тому, что залог недвижимости неправомерно применялся для приватизации государственного имущества. В таких случаях госпредприятия, не подлежащие приватизации, закладывали свою наиболее ликвидную недвижимость под получение кредитов. Впоследствии, поскольку предприятия не могли вернуть кредит, они становились собственностью кредиторов.
Определенное внимание ипотеке было уделено в ч. 1 ГК РФ, принятой Государственной Думой 21 октября 1994 г. и вступившей в силу 1 января 1995 г. Так, в частности, в ГК дано само определение ипотеки, установлены требования, предъявляемые к ипотеке, и некоторые другие положения. Вместе с тем ГК содержит отсылку к Закону «Об ипотеке» как основополагающему правовому акту, регулирующему ипотечные правоотношения. При этом ГК подчеркивает приоритет норм указанного Закона по сравнению с нормами ГК (п. 2 ст. 334 ГК РФ).
Таким образом, отсутствие Закона «Об ипотеке»[15] стало серьезным тормозом развития ипотечного кредитования. Разработанный в середине девяностых годов, этот Закон был принят Государственной Думой 24 июня 1997 г. и вступил в силу 22 июля 1998 г.
Закон «Об ипотеке» не отменяет соответствующих норм ГК РФ, посвященных залогу, самого Закона «О залоге», подзаконных актов, регулирующих в той или иной степени залоговые правоотношения в нашей стране. Так, в абз. 1 п. 2 ст. 79 Закона «Об ипотеке» отмечается, что со дня введения в действие Закона РФ «Об ипотеке», нормы Закона РФ «О залоге» подлежат применению лишь постольку, поскольку они не противоречат Закону «Об ипотеке».
Аналогичным образом решается вопрос о соотношении Закона «Об ипотеке», Гражданского кодекса и других правовых актов. Во втором абзаце этой же статьи указано, что они применяются в части, не противоречащей Закону «Об ипотеке».
Таким образом, как правильно было отмечено в литературе, правоприменитель сам должен решить вопрос о наличии противоречий между указанными правовыми актами, что создает определенные сложности на практике.[16]
Закон состоит из 14 глав, содержащих 79 статей. Следует отметить, что в тексте Закона имеется большое количество отсылочных норм от одной статьи к другой и от одного пункта к другому, что, конечно, усложняет его правоприменение. Кроме того, Закон содержит довольно много бланкетных (отсылочных) норм к Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральным законам «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[17], «Об исполнительном производстве», нормам Земельного кодекса.
Помимо этого, Закон прямо или косвенно отсылает правоприменителя к нормам договорного права России и, конечно, к обязательственным правоотношениям, которые взаимосвязаны с положениями о сделках.
Все вышесказанное свидетельствует о большом количестве правовых норм, регулирующих одно и то же положение законодательно-нормативного акта, что вызывает противоречия при применении конкретной нормы права.
Закон «Об ипотеке» содержит механизм, позволяющий гражданам России покупать жилье в кредит и поэтому он имеет принципиальное значение для выхода России из кризиса. Правительство Российской Федерации ожидает следующий социально-экономический эффект от реализации Закона: снижение стоимости кредита для заемщиков на 2–3%; повышение степени надежности обеспечения кредитов, а значит, и банковских структур, предоставляющих ипотечные кредиты; более активное вовлечение денежных средств граждан в экономику страны; увеличение объемов жилищного строительства.[18]