К основным формам непосредственной демократии на местном уровне можно отнести местный референдум, выборы представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, собрания (сходы) жителей, народную правотворческую инициативу. При осуществлении местного самоуправления могут применяться и иные институты непосредственной демократии: отзыв (о нем подробнее говорится в гл. 9 — как о форме ответственности органов местного самоуправления перед населением), обращение в органы местного самоуправления, консультативный спрос, обсуждение важных вопросов местной жизни и др. Вопрос об отнесении территориального общественного самоуправления к формам непосредственной демократии является дискуссионным, хотя он и рассматривается в настоящей главе. Территориальное общественное самоуправление можно считать специфической формой местного самоуправления.
Местный референдум
Понятие и предмет местного референдума. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местный референдум как голосование граждан по вопросам местного значения (ст. 1).
Однако более удачным представляется следующее определение: местный референдум — это голосование граждан России, постоянно или преимущественно проживающих на территории одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований (ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1).
Порядок назначения и проведения по его результатам принятия и изменения решений по его результатам устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, должны соответствовать Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающему правовую основу всех референдумов в России.
На местный референдум, как правило, выносятся вопросы, являющиеся принципиально важными для организации жизни местного сообщества (например о структуре органов местного самоуправления) либо по закону требуют выяснения воли жителей (например изменения границ данного муниципального образования).
В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан на местный референдум не могут выноситься вопросы о:
• досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
• формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе данных органов;
• избрании, утверждении, назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;
• принятии или изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
• принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Вопросы, выносимые на референдум, не должны противоречить законодательству, ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования. Вопросы должны формулироваться таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования.
Назначение местного референдума. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. Следовательно, противоречат федеральному закону положения законов ряда субъектов Федерации о назначении местного референдума главой муниципального образования или любым иным органом или должностным лицом, кроме представительного органа местного самоуправления. О других инициаторах референдума в Законе также не сказано, а потому расширение и этого перечня законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований неправомерно.
Если референдум проводится по инициативе представительного органа, то инициатива должна исходить от определенного числа депутатов: в одном случае это не менее одной трети депутатов (Калининградская область), в другом — не менее половины депутатов (Воронежская область).
Непосредственно решение о проведении референдума принимается согласно большинству законов субъектов Федерации квалифицированным большинством — двумя третями голосов депутатов представительного органа.
Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории России либо на территории (ее части), на которой предполагается проводить референдум, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования может устанавливаться срок, в течение которого повторный местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Этот срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума.
Право на участие в местном референдуме имеют все граждане России, достигшие 18 лет, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом вне зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов. Участие является свободным и добровольным. Основными принципами проведения местного референдума являются участие в нем граждан на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Не имеют права участвовать в местном референдуме лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Никто не в праве оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, т.е. на его свободное волеизъявление. Контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Деятельность комиссий референдума при его подготовке и проведении, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов референдума осуществляется открыто и гласно.
Инициатива проведения референдума принадлежит гражданам, имеющим право на участие в референдуме. Каждый гражданин или группа граждан могут образовать инициативную группу для проведения местного референдума (не менее 10 человек). Инициатором может также выступить общественное объединение, зарегистрированное органами юстиции за шесть месяцев до дня обращения с инициативой проведения референдума. В этом случае руководящий орган такого общественного объединения выступает в качестве инициативной группы по проведению местного референдума, независимо от численности. Законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований может быть предусмотрена реализация инициативы проведения местного референдума в форме собрания его участников.