В последние годы доля пассивных форм финансирования в общем объеме бюджетных затрат постоянно возрастала. В общей сумме бюджетных дотаций наибольший удельный вес занимали дотации на возмещение разницы в ценах на продукты питания и др., но такой рост обусловлен необходимостью осуществления социальной защиты населения в условиях перехода к рыночной экономики и либерализации цен. Увеличение суммы бюджетных ассигнований, выделяемых на эти цели, является отражением новой роли местных бюджетов как регулятора уровня социально-экономического развития территории и источника удовлетворения гарантированного минимума социальных потребностей населения данного региона.
Таким образом, различные способы выделения средств из бюджета можно рассматривать как регуляторы социальных процессов в регионе, а совершенствование форм бюджетного финансирования должно идти в направлении усиления их стимулирующего воздействия на производственную инфраструктуру территории и уровень удовлетворения социальных потребностей населения.
К настоящему времени позитивный потенциал внедренной в 1994 г. схемы распределения федеральной поддержки регионам почти исчерпан. С каждым годом все больше проявляются ее слабые стороны.
Во-первых, ежегодно меняется методика расчета трансфертов, причем далеко не всегда в лучшую сторону. Во-вторых, выравнивается, да и то неудовлетворительно, только обеспеченность по текущим расходам. Фактически закрепляется некогда сложившееся неравенство, разрыв между «богатыми» и «бедными» регионами увеличивается, так как в последние не идут ни производственные, ни социальные инвестиции. В-третьих, трансферты не имеют целевой направленности, т.е. не выполняют одной из основных своих функций - оказание воздействия на структуру бюджетных расходов регионов. В-четвертых, неявно поощряется иждивенчество региональных властей, отсутствуют стимулы к укреплению собственной налоговой базы. Наконец, в-пятых, отсутствует оценка рациональных потребностей регионов в бюджетных ресурсов.
Для устранения этих пробелов вовсе не обязательно увеличивать размеры финансовой помощи регионам. Напротив, в первую очередь нужно разумно распорядиться тем, что уже есть, а в перспективе – даже сэкономить бюджетные ресурсы за счет их более эффективного использования.
Суть новой методики – создание на месте федерального фонда поддержки регионов, как минимум, 4-х целевых фондов со своими правилами и критериями распределения. Такими фондами могут быть:
1. Фонд дотаций.Это аналог нынешнего фонда поддержки, но с более эффективной методикой распределения, основанной на сопоставлении нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов.
Бюджетные потребности регионов можно оценить на основе социальных и финансовых нормативов. Безусловно, они не должны предопределять уровень бюджетных расходов субъектов федерации. Сфера их действия будет ограничена расчетом размеров прямой федеральной помощи регионам.
Такие нормативы должны быть дифференцированы по регионам. Сделать это можно, как минимум, двумя способами: либо умножать среднероссийские нормативы на индивидуальные для каждого региона коэффициенты (составленные из достаточно простых параметров, – таких как площадь, плотность населения, доля городского населения, уровень цен и т.д.), либо разделить российские регионы на несколько групп со сходными финансовыми и социально-экономическими условиями развития.
2. Фонд субвенций. В отличие от дотаций, субвенции предоставляются на определенные цели. С их помощью федеральные власти могут воздействовать на структуру региональных бюджетов, стимулируя, например, расходы на образование, здравоохранение, культуру и т.д.
Основным принципом предоставления субвенций должно стать долевое участие Федерации в финансировании соответствующих расходов регионов. При этом, чем ниже бюджетная обеспеченность региона, тем более высокой должна быть доля федерального бюджета.
3. Фонд регионального развития. Задача этого фонда – оказывать поддержку слаборазвитым и / или депрессивным регионам в финансировании инвестиций (главным образом, в производственную и социальную инфраструктуру). Распределяться его средства могут по формулам (в зависимости, например, от уровня развития инфраструктуры и налогового потенциала регионов) или путем конкурсного отбора проектов. В любом случае региональные и местные власти должны участвовать в финансировании этих инвестиций, гарантируя при этом целевое использование федеральных средств.
4. Фонд поддержки реформ.Не секрет, что реформы в разных регионах идут с различной скоростью. Во многом это объясняется не объективными факторами, а экономической политикой региональных властей. В переходный период федеральное правительство должно по отношению к регионам играть ту роль, которую в отношении него самого играет Международный валютный фонд. Доступ к ресурсам фонда поддержки реформ должны иметь регионы, чья финансовая и социально-экономическая политика соответствует заранее установленным критериям. Источники его формирования – часть фонда трансфертов, а также кредитов МВФ и Всемирного банка.
Финансовую поддержку субъектов РФ планируется осуществлять почти исключительно на базе ФФПР, объединив в нем практически все остальные ее направления.
Поскольку основная цель функционирования ФФПР – выравнивание субъектов РФ по критерию бюджетной обеспеченности, уменьшение размеров фонда с одновременной ликвидацией иных форм финансовой поддержки выглядит нелогичным. Как свидетельствует бюджетная статистика, разрыв между собственными душевыми доходами наиболее или наименее обеспеченных региональных бюджетов с каждым годом нарастает, и средств для блокирования этого процесса востребуется никак не меньше, чем ранее. Между тем в 1998 г. уменьшается не только абсолютная величина ФФПР (что объяснимо стремлением сформировать «реальный бюджет»), но и относительный его объем (к суммарным расходам федерального и к его налоговым доходам).
При этом необходимо иметь в виду тот факт, что в соответствии со статьей 25 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1996 год» размер ФФПР на 1996-1998 гг. был установлен на уровне 15 % налоговых поступлений.
Важнейшим условием предоставления федеральной финансовой поддержки должно стать следование параметрам программы оздоровления регионального бюджета. При этом основным параметром должна служить доля производственных и жилищно-коммунальных дотаций в расходах регионального бюджета. К числу подобных параметров также относятся доля населения в оплате ЖКХ и услуг общественного транспорта, наличие и степень административного контроля цен (например, число контролируемых товарных позиций), высота барьеров для доступа на региональные товарные рынки, предельные величины бюджетных заимствований в регионах и пр.
Должны быть установлены и включены соответствующей статьей в федеральный бюджет федеральные социальные стандарты – показатели минимальных долей расходов на образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту в региональных бюджетах. При сокращении фактических расходов ниже установленных минимумов будет происходить адекватное сокращение субвенций из федерального бюджета, что уменьшит возможности наращивания неприоритетных расходов (дотирование цен, ЖКХ и убыточных предприятий и т.п.). При этом, чем выше доля федеральной помощи в региональном бюджете, тем более жесткими должны быть соответствующие нормативы. Такой подход усилит целевую направленность субвенций.
Особенностью системы разделения налоговых доходов в России является отсутствие долговременного закрепления пропорций в рамочных налоговых и бюджетных законов, в отличие, например, от Германии, где также совместно используются главные налоги. Правила распределения налогов между Федерацией и субъектами определяются ежегодным законом «О федеральном бюджете», а между субъектами Федерации и местными властями – ежегодным законом о бюджете соответствующего субъекта. Если в отношении всех субъектов Федерации действуют единые нормы распределения федеральных налогов, то при распределении налоговых поступлений внутри субъектов применяются самые различные варианты: единые нормативы (Свердловская область); дифференцированные нормы по всем или нескольким налогам; дифференцированные нормы в отношении городов регионального значения и единые для других территориальных единиц (Хакасия, Марий-Эл, Чувашская республика и др.).
Распределение налоговых поступлений осуществляется на основе единственного критерия – объема фактического сбора налога, что делает эту систему распределения малоэффективным инструментом горизонтального выравнивания, особенно в связи с такими недостатками налоговой системы, как, например, отсутствие связи между выплатой подоходного налога гражданами и бюджетом места их проживания.
Из-за отсутствия более эффективных методов постоянное варьирование пропорциями распределения налоговых доходов стало исключительно важным средством вертикального выравнивания бюджетной системы, особенно на субнациональном уровне. Обратная же сторона этой “медали” - ограничение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, невозможность планирования бюджетных поступлений, острое недовольство городов, ощущающих себя обделенными в пользу, например, районов. Другие недостатки этой системы выражаются в поощрении иждивенчества властных структур, привыкших к нынешней перераспределительной системе. Манипулирования пропорциями распределения налоговых доходов, как и других видов межбюджетной поддержки местных бюджетов, на практике преследует единственную цель - покрытие бюджетного дефицита, оставляя в стороне проблемы горизонтального выравнивания бюджетных условий отдельных территорий. В целом эта система концентрирует усилия на увеличении своей доли поступлений от федеральных налогов, не стимулируя региональные и местные органы к расширению своего налогового потенциала.