На деле регионов в каждой подгруппе будет меньше, так как их власти будут прилагать все усилия для оздоровления своих бюджетных систем, чтобы избежать внешнего бюджетного управления.
В перспективе необходимо обеспечить принцип "финансового федерализма": региональные власти должны гарантированно иметь средства для полного обеспечения минимально необходимых социальных стандартов. Только это позволит им стабилизировать ситуацию и от выживания (а в целом ряде регионов - вымирания) перейти к развитию. При определении необходимых сумм надо учитывать не только величину трансфертов, но и весь объем финансового взаимодействия между регионами и федеральным центром.
Средства федерального бюджета должны направляться регионам лишь при условии жесткого контроля Центра региональных бюджетов и внебюджетных фондов. На первом этапе возможно увеличение бюджетной обеспеченности до минимально необходимого уровня не всем; наименее обеспеченным регионам обеспеченность можно поднять в два этапа. Источником этих средств может быть закрытие значительной части федеральных программ, которые регулярно недофинансируются, а сама их целесообразность представляется недостаточно обоснованной.[31]
2.2 Исполнение законодательства в сфере расходования бюджетных средств.
Политическая и административная организация бюджетного федерализма в России является уникальной смесью федеративной организации де-юре и элементов конфедерации де-факто в унитарном государстве. 89 “субъектов Российской Федерации” имеют очень разный административный и политический статус, что в большой мере обусловлено разницей в относительной степени автономии от центра и этническим составом населения. Эволюция правовой и институциональной базы со времени объявления независимости отражала политические компромиссы перед лицом сильной оппозиции со стороны регионов, о чем свидетельствует широкое распространение двухсторонних соглашений между центром и отдельными регионами вместо последовательного применения правил и принципов. В последние годы регионы также стали требовать повышения юридических и нормативных полномочий де-факто, в основном ввиду отсутствия эффективных федеральных инструментов, необходимых для контроля и регулирования региональных бюджетных отношений.
Хотя в Конституции 1993 года и в целом арсенале дополнительных законов и указов предусматривается обязательное по конституции взаимодействие между бюджетами различного уровня, существующее законодательство содержит множество не соответствующих и прямо противоречащих друг другу положений. Кроме того правила и процедуры по решению вопросов компетенции, например, в отношении разделения ответственности между центральными и региональными органами управления и законодательными органами, являются неоднозначными и часто противоречат другим законам. Частичное совпадение и плохое распределение ролей и ответственности, асимметричные бюджетные отношения и нечеткое разделение полномочий между бюджетами разных уровней создало путаницу в отношении функций и режимов взаимодействия разных уровней государственной власти, деформировало стимулы благоразумного бюджетного управления на субнациональных уровнях и содействовало отсутствию прозрачности. Помимо этого противоречия между разными законами часто разрешаются в особом порядке, причем решения по основополагающим положениям часто включаются в законы о годовых бюджетах, что привносит определенную меру непредсказуемости и нестабильности в систему межбюджетных отношений. Кроме того, бюджетные взаимоотношения между региональными и местными органами управления согласно тому, как они определены в текущем законодательстве, по-прежнему страдают от двусмысленностей и дают регионам существенную дискреционную власть над местными органами управления, подрывая тем самым местную автономию.
Отсутствие в законе формального распределения ответственности за расходы создавало проблемы в течение почти всего переходного периода. Бюджетные ассигнования вплоть до недавнего времени были продолжением ассигнований де-факто в бывшем СССР, когда произвольные изменения в ассигнования проводились через законы о годовых бюджетах. В первые годы переходного периода попытка передать ответственность за расходы, в частности по капитальным и социальным затратам, субнациональным бюджетам при отсутствии адекватного распределения доходов и недостаточно согласованных системах распределения налоговых доходов и безвозмездных перечислений создали серьезное давление на субнациональные бюджеты. Во многих случаях, несмотря на некоторые успехи в прояснении вопросов распределения расходов, по целому ряду параметров распределение ответственности за расходы не соответствует требованиям ясной, стабильной и прозрачной системы для проведения эффективной децентрализации.
Хотя фактическое распределение в широком плане следует международным нормам, которые предусматривают распределение национальных общественных благ и задач на центральном уровне, а региональных и местных общественных благ на их соответствующих уровнях (Таблица 1), отсутствие прозрачной и последовательной правовой базы оказало сильное отрицательное влияние на работу системы, а возникшие вследствие этого неясности в распределении подорвали подотчетность на разных уровнях государственного управления. Самый важный источник неоднозначности по-прежнему заключается в распределении ответственности по регулированию и нормированию. В частности, роль отраслевых министерств, а также центральных и федеральных ведомств не была должным образом прояснена или адаптирована к нуждам децентрализованной системы управления. Это привело к тому, что центральные ведомства продолжают регулировать и выпускать декларативные нормы, которые непосредственно влияют на положение с расходами субнациональных бюджетов. Нечеткое разделение ответственности за регулирование, финансирование и выполнение правил в случаях параллельной ответственности, в частности, за социальные расходы, и отсутствие эффективных институтов координации привели к широкому распространению непрофинансированных поручений, требований о расходах, которые перекладываются на субнациональные бюджеты при отсутствии адекватного федерального финансирования. Такие поручения без финансирования служили для того, чтобы ограничивать действительную бюджетную автономию субнациональных органов управления, и возлагали дополнительные требования на их и так урезанные бюджеты. В дополнение к этому субнациональные органы управления медленно освобождали свои бюджеты от вмешательства в частный рынок, предоставляя субсидии на жилье и коммунальные услуги, в том числе государственным коммунальным предприятиям, которые составляли большую долю их расходов. Проблема нечеткого распределения расходов была особенно острой на уровне региональных, местных бюджетов, причем региональные органы пользовались большой свободой действий в отношении ассигнований подчиненным им местным органам управления.[32]
Величина ФФПР в 1994 г. определялась в размере 22% НДС (кроме НДС по импортным товарам), в 1995 г. - 27%, в 1996 г. законом "О федеральном бюджете" было установлено, что фонд формируется за счет 15% (с 1998 г. - 14%) налоговых поступлений в федеральный бюджет за исключением ввозных таможенных пошлин и подоходного налога с физических лиц (до 1997 г. 10% подоходного налога с физических лиц подлежало зачислению в федеральный бюджет).
Допустим, в федеральный бюджет поступило лишь 75% законодательно установленных средств, соответственно каждый субъект Федерации в лучшем случае получит 75% установленного ему уровня. Иными словами, факт законодательного внесения субъекта в число получателей средств ФФПР не означает, что он реально их получит. В 1994-1997 гг. доли субъектов Федерации в ФФПР регулярно не соблюдались. Поэтому руководители региональных финансовых органов вынуждены проводить в Москве даже больше времени, чем на местах, выбивая очередную порцию финансовой поддержки. Так обстоят дела с самой прозрачной частью межбюджетных отношений (ФФПР), еще хуже - со скрытыми от посторонних глаз взаимными расчетами, бюджетными ссудами (фактически превратившимися в дополнительные дотации), средствами внебюджетных фондов (которые формально не относятся к межбюджетным отношениям, но на практике используются для балансирования региональных бюджетов).
Не секрет, что решение многих финансовых вопросов больше зависит от текущего взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, чем от установленных законом правил. Скажем, высокая бюджетная обеспеченность Москвы, Самарской и Свердловской областей во многом обусловлена тем, что при командном перераспределении средств между регионами и благодаря близости их руководителей к "кормушке" туда десятилетиями направлялись крупные бюджетные капиталовложения в ущерб Читинской области, Алтайскому краю и другим территориям, у которых теперь низкая бюджетная обеспеченность.