Разработка и одобрение методик расчета валовых налоговых ресурсов (ВНР) и индекса бюджетных расходов субъектов Федерации сделали возможным переход к расчету трансфертов на основе индивидуальных значений этих показателей. Помимо повышения точности расчетов с точки зрения выравнивающего эффекта трансфертов, такое изменение позволило избежать излишних трений между федеральными и региональными властями по вопросу включения региона в конкретную группу.
Одной из проблем, стоящих перед системой федеральной финансовой помощи субъектам Федерации до настоящего времени, являлось существование многочисленных каналов ее перечисления. В частности, целевым образом в регионы выделялись суммы в рамках федеральной поддержки северного завоза, которые рассчитывались и перечислялись Правительством РФ в течение финансового года без утвержденной методики. Между тем, проблема осуществления северного завоза (финансовой поддержки жизнеобеспечения районов Крайнего Севера и районов с ограниченными сроками завоза товаров) – это проблема необеспеченных повышенных расходных потребностей бюджетов соответствующих регионов, [Нерациональностьотдельногофинансированиясеверногозавозаможнопояснитьнаследующемпримере: наверняканикомунепокажетсяцелесообразнымоказыватьфедеральнуюфинансовуюподдержкутакимсевернымрегионамсограниченнымисрокамизавоза, какХанты-МансийскийилиЯмало-Ненецкийавтономныйокруга.] и вынесение финансовой помощи на эти цели за рамки ФФПР представляется нецелесообразным.
Методика распределения средств ФФПР на 2000 год была построена таким образом, что индекс бюджетных расходов (расходные потребности) учитывает фактор "северности" и "удаленности" региона, что позволяет увеличить трансферт субъектам Федерации, нуждающимся в финансовой поддержке северного завоза. Таким образом, в состав трансферта в 2000 году отдельной строкой входит сумма на поддержку северного завоза и жизнеобеспечения районов Крайнего Севера [Строгоговоря, отдельнойстрокойэтачастьтрансфертабылавыделенаскореепоинерцииивследствиепредставленияотом, чтофинансированиесеверногозавозанеобходимоосуществлятьсучетомсезонноститакогородазавоза, анесогласнообщемупорядкуперечислениятрансфертаизФФПР.
На этапе рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете на 2000 год в Государственной Думе было принято решение о включении в доходную часть бюджета дополнительных доходов, которые могут быть получены правительством в 2000 году. Исходя из этой суммы Министерство финансов в дополнение к основному трансферту, рассчитанному в соответствии с единой методикой, вправе выделить отдельным регионам компенсационную выплату с тем, чтобы сумма расчетного трансферта и компенсационной выплаты была не ниже суммы трансферта, полученного конкретным регионом в 1999 году, с учетом прогнозируемого роста цен (18%). [ См. ст. 46 закона "Офедеральномбюджетена 2000 год"] Указанная мера представляется нам скорее средством воздействия на региональных лидеров с целью одобрения новой методики расчета трансфертом, нежели действительно необходимой мерой, обусловленной потребностью в финансовых ресурсах со стороны региональных бюджетов.
В состав трансферта из ФФПР на 2000 год были включены в виде целевого трансферта суммы частичной помощи регионам для обеспечения выплат ими государственных пособий гражданам, имеющим детей, а также компенсации разницы в тарифах на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.
Кроме того, с согласия членов трехсторонней рабочей группы, методикой распределения средств ФФПР было предусмотрено, что трансферты всем регионам сокращаются на 2%, а высвободившаяся величина (353,7 млн. руб.) направляется на финансовую помощь Республике Дагестан. Размер трансферта Чеченской республике, которая по объективным причинам не могла приниматься в расчет при распределении ФФПР по общей методике, определялся прямым счетом на основе финансовой помощи предыдущих лет.
Результатом введения новой методики распределения средств ФФПР стало сокращение числа субъектов Федерации, имеющих право на трансферт. Если закон о федеральном бюджете на 1999 год предусматривал, что в указанном году средства из Фонда финансовой поддержки регионов не выделяются 13 регионам, то в бюджете на 2000 год количество подобных субъектов Федерации возросло до 18. К таким регионам, не получавшим трансферт в 1999 году, как города Москва и Санкт-Петербург, Красноярский край, Липецкая, Московская и Пермская области, Республика Башкортостан, Республика Коми, Республика Татарстан, Самарская и Свердловская области, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО в 2000 году прибавились Вологодская, Нижегородская, Тюменская, Челябинская и Ярославская области.
Трансферты выделяются на "общие нужды" регионов без оговорки каких-либо условий и без установления конкретной ответственности за результативное использование средств. Такое свойство трансфертов при бедственном состоянии российских финансов является их явным недостатком.
Если межрегиональные различия велики, заметно превышают порог саморегуляции и рыночные механизмы усиливают межрегиональные различия, то потоки нецелевого характера будут носить отрицательный эффект для развития регионов. Дело в том, что в такой экономической ситуации преобладающие потоки частного капитала направлены из "слабых" регионов в "сильные", т.к. в последних складываются более благоприятные условия для приложения капитала (именно из-за этого и возникают межрегиональные различия). Потоки бюджетных средств и частного капитала оказываются разнонаправленными, и в случае нецелевого характера бюджетных средств увеличивается риск "ухода" бюджетных денег вслед за основными потоками. Ясно, что необходимы меры по реформированию региональных финансовых систем. Подобные меры должны быть направлены на выработку некоторых параметров экономической политики на уровне региона, позволяющих добиваться оптимизации его финансов, преодоления дефицитности региональных бюджетов, сокращения числа регионов-реципиентов. Поскольку региональные власти многих регионов проводят свою экономическую политику подчас вразброс с заложенной правительством политики в целях улучшения регионального развития в целом, представляется целесообразным вмешательство федерального правительства в экономическую и финансовую политику регионов как прямыми, так и косвенными методами.
В составе расходов федерального бюджета на оказание финансовой поддержки всех видов бюджетам субъектов Федерации выделено 69 млрд. руб., что составляет 8% расходов федерального бюджета, причем 83% этой суммы приходится на Фонд финансовой поддержки регионов. В 1999 году финансовая помощь нижестоящим бюджетам составила 43 млрд. руб. или 7,6% федеральных расходов. В то же время, доля ФФПР с учетом финансирования "северного" завоза, поддержки высокодотационных регионов и прочих расходов, включаемых с 2000 года в состав трансферта, составила около 90%. [12]
В 2001 году Республика Дагестан в виде дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности получила 7 495 647 тысяч рублей изобщего Федерального фонда, который составлял 100 353 722 тысячи рублей, а в 2002 году Республике Дагестан предусмотрено 9 533 422 тысячи рублей из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ равного 147 490 966 тысяч рублей.[13]
Законом Республики Дагестан «О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2001 год» было установлено, что Республиканскийфонд финансовой поддержки муниципальных образований Республики Дагестан в 2001 году (3898123 тыс. руб.) формируется за счёт 52 процентов объёма финансовой помощи из федерального бюджета, поступающей в республику в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (7495647 тыс. руб.).[14]
Утвержденные суммы финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации ежемесячно перечисляются бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации.[15]
Подводя итог очередному этапу совершенствования системы оказания федеральной финансовой помощи субъектам Федерации в виде трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, необходимо отметить, что в 1999 году был сделан большой шаг вперед в указанном процессе. Кроме перечисленных выше достоинств методики распределения средств ФФПР с экономической точки зрения, следует отметить, что Правительству удалось найти эффективную форму взаимодействия с представителями законодательной власти и органов власти регионов. Уже в течение двух лет механизм согласования решений по поводу распределения финансовой помощи в трехсторонней рабочей группе оправдывает себя: после одобрения предложений Правительства в рабочей группе утверждение законопроекта о федеральном бюджете в Федеральном Собрании проходит с меньшими усилиями (а также с меньшим количеством изменений), чем это было ранее.
Кроме того, прогресс в деле реформирования межбюджетных отношений в последние два года проявляется в постепенном переходе от согласований индивидуальных показателей при расчете трансфертов к согласованию методик их расчета с участниками трехсторонней рабочей группы и представителями региональных финансовых органов. В результате значительно снизилась вероятность получения некоторыми регионами высоких объемов финансовой помощи только за счет убеждения Министерства финансов в необходимости дополнительного финансирования.