Разделение властных полномочий и ответственности между различными уровнями государственного управления установлено законом, но очень неопределенно (что особенно верно по отношению к субрегиональному уровню). В целом субфедеральные (местные) органы власти несут ответственность за обеспечение наиболее важных и обязательных расходов, таких, как здравоохранение, образование и жилищные субсидии, в то время как наиболее стабильные доходы достаются центру. Это несоответствие создает необходимость перераспределения бюджетных средств (не имеющего рационального обоснования), что усиливает кризис платежей, диспаритет доходов и административный контроль за межрегиональной торговлей, движением рабочей силы и капиталов.
Перераспределение бюджетных средств между регионами приобрело крупные масштабы. Однако оно, как правило, носит характер скрытой сделки между двумя сторонами без определенных правил. Политические сделки по поводу федеральных трансфертов создали систему порочных стимулов для неэффективных затрат и низкого уровня сбора налогов в регионах. По мнению Тризмана, ни низкая способность платить за общественные услуги, ни проведение экономических реформ (соответствие текущей политики на местах политической линии центра), ни эффективность в деле сбора налогов не способствуют тому, чтобы регион получил больше чистых трансфертов.
До тех пор, пока происходит перераспределение в пользу убыточных, делающих расточительные расходы регионов за счет более экономных и эффективно работающих соседей, по всей вероятности, не удастся направить трансферты в регионы с объективно низкой обеспеченностью социальной инфраструктурой, если основываться при их распределении на данных о региональных расходах и доходах. В целом трансферты не выполняют функцию выравнивания регионов, поскольку в течение нескольких лет показатель дисперсии региональных бюджетных средств в расчете на душу населения до предоставления трансфертов был меньше, чем после предоставления трансфертов.
Практически любая формула предоставления трансфертов, базирующаяся на объективных критериях, в случае ее применения, усилит стимулирование развития регионов. Но в настоящее время центр политически не способен заниматься установлением правил перераспределения бюджетных средств.
Основной принцип фискального федерализма — независимость различных уровней власти по вопросам, связанным с их бюджетами, — на субрегиональном уровне в целом грубо нарушается. Местные органы власти крупных городов-доноров не имеют возможности извлекать пользу из расширения своей налогооблагаемой базы, поскольку любое вызванное этим увеличение налоговых поступлений будет иметь немедленным следствием соответствующее сокращение суммы поступающих в регион федеральных трансфертов или снижение доли региональных налогов, остающейся по соглашению с центром в бюджете этого города.
Более того, региональные власти вынуждены финансово поддерживать местные администрации, которые испытывают недостаток поступлений в свои бюджеты. Подобные, хотя и не настолько очевидные, отношения существуют и на уровне самых маленьких в России административных образований (районов).
Фактически существующая в настоящее время система взаимоотношений центра с регионами поощряет низкий уровень сбора налогов и использование местными администрациями бартера при сборе налогов, а также создание на местах непрозрачных внебюджетных фондов с целью защитить свои доходы от конфискации. Широкомасштабное, экономически не оправданное политическое вмешательство местных органов власти в хозяйственную деятельность на подведомственных им территориях, включая чрезмерное регулирование и предоставление дотаций крупным неэффективно работающим предприятиям, также можно объяснить отсутствием фискальных стимулов у местных администраций для поддержки эффективно работающего бизнеса.
В системе, где местные органы власти имеют право распоряжаться своими собственными доходами, на местах, скорее всего, будет гораздо меньше ощущаться необходимость в дотировании и регулировании со стороны органов власти более высокого уровня, будут более высокие показатели экономического роста по сравнению с теми, что мы в настоящее время видим в России.
В целом можно сказать, что существующая в настоящее время в Российской Федерации система внутренних государственных отношений стимулирует у государственных чиновников всех уровней халатное отношение к сбору налогов, противостояние федеральному центру (на региональном уровне) и региональным властям (на местном уровне власти), а также неэффективное и завышенное расходование бюджетных средств и претензии на необоснованные дотации. Отсутствие ясности в ситуации с разделением, с одной стороны, доходов, а с другой — ответственности за расходы ведет к постоянному торгу между регионами и Федерацией, а также между местностями и регионами. Федеральное правительство должно продемонстрировать свою надежность, последовательно усиливая налоговую дисциплину путем банкротства крупных неплательщиков налогов и изъятия их активов и неуклонно следуя заранее установленным правилам распределения трансфертов.[22]
Специфика формирования российской системы межбюджетных потоков заключается, прежде всего, в практическом отсутствии прямых бюджетных связей федерального с местными бюджетами (кроме ЗАТО и города Сочи). Средства, выделяемые в федеральном бюджете, фактически на цели регулирования положения местных бюджетов, поступают сначала в бюджеты региональных органов власти, которые самостоятельно формируют систему межбюджетной поддержки в границах субъекта.
Таким образом, федеральный центр фактически лишен рычагов регулирования и контроля за использованием федеральных средств органами власти субъектов.
Еще одной особенностью российской системы является специфика форм межбюджетной поддержки, существенно отличных от общепринятых в мировой практике.
Все виды безвозмездных перечислений делятся на дотации, субвенции, средства по взаимным расчетам и трансферты. Практически не возможно определить, какие из них носят целевой, а какие - нецелевой характер.[23]
Несмотря на принимаемые меры по внесению изменений в механизм распределения федеральной поддержки, острота противоречий между центром и субъектами федерации, как и последних с органами местного самоуправления по бюджетным вопросам, не снижается, и причин тому несколько.
Одна из основных причин - это большой разрыв между потребностями регионов в финансовой помощи и возможностями федерального бюджета для ее оказания.
Далее, механизм трансфертов в его нынешнем состоянии не учитывает общий объем финансовых ресурсов региона, который включает не только средства местных бюджетов, но и экономический потенциал производственной сферы, кредитной системы, фондового рынка и т.д.
Работа всех этих финансовых ресурсов, в конечном счете, определяет уровень совокупного среднедушевого дохода населения региона.
При действующей системе трансфертов нередко среднедушевой доход населения в регионах, получающих трансферты, оказывается выше не только среднедушевого бюджетного дохода по России в целом, но и по тем регионам, которые не получают трансфертов.
Не в полной мере обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы, не сформирована нормативная база для их обоснования. Это также сдерживает процесс более рационального разграничения доходов между уровнями бюджетной системы и приводит к чрезмерно большому количеству дотационных бюджетов. Трансферты из ФФФПР определяются с учетом текущих расходов и не оказывают влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций.
Все это не способствует сокращению дотационности бюджетов субъектов РФ, уменьшению объема встречных финансовых потоков.
Наряду с переменностью на объективной основе вопросов межбюджетных отношений большое влияние на обострение противоречий между центром и субъектами федерации, и последних с органами местного самоуправления, оказывает практика принятия федеральных законов, влекущих увеличение расходов или снижение доходов бюджетов субъектов федерации без определения источников финансирования. К сожалению, при расчете трансфертов они не выделяются отдельно статьей в федеральном бюджете. Хотя попытка сделать это в расчетах на 1998 г. была предпринята Минфином РФ, но не имела успеха.
1.4. Зарубежный опыт финансовой поддержки депрессивных территорий и перспективы его использования в России.
При федеральной системе управления предметы ведения и компетенция должны быть разграничены между центральным правительством и отдельными землями (штатами) таким образом, чтобы центр мог эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могли бы параллельно решать собственные региональные задачи. Итак, основной вопрос состоит в том, чтобы найти наиболее оптимальный способ сочетания (комбинации) преимуществ и недостатков централизации и децентрализации власти соответственно.
В принципе имеются две противоположные нормативные модели организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Первая из них мотивируется преимущественно распределительными целями. Соответственно используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования “неравных” условий жизни. Такой подход существует в Германии, где федеральный принцип разделения трудовых ресурсов значительно ограничивает свободу действий нижестоящих уровней власти в области создания доходов. По расходам же система характеризуется наличием тщательно разработанной рамочной структуры внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Обычно предметы ведения и компетенция долями распределяются между различными уровнями власти, причем это обуславливает, как правило, необходимость проведения длительных переговоров прежде, чем будет достигнуто искомое широкое единодушие (консенсус). Существует ряд обязанностей, предметов ведения, которые невозможно выполнять самостоятельно. В равной степени значительно используется принцип их уравнивания.