Первоначальные результаты военизации как личным составом, так и руководством оценивались положительно – у милиционеров проснулся интерес к службе, появилось чувство долга и ответственность, общность интересов и внутренняя спайка. Милиция заняла свое, подобающее ей место в системе государственных органов, начала пользоваться уважением среди населения. Оставшись, однако, в течение последующих десятилетий в качестве базовой, военная модель органов внутренних дел перестала играть свою первоначальную положительную роль. На протяжении всего советского периода эта модель исключала необходимость таких очевидных преобразований, как реформирование милиции в профессиональную полицию, возможность разделения подразделений на государственные и муниципальные, что существенно тормозило созданию новых концепций развития правоохранительных органов.
В профилактике служебных правонарушений определяющую роль сыграла и разработка нормативной базы, регулировавшейдеятельность сотрудников милиции. За допущенные преступления и проступки виновные наказывались в дисциплинарном порядке и несли ответственность по суду, которая устанавливалась на одинаковых основаниях со всеми гражданами. Интересно, что согласно первоначальным документам, сотрудники милиции обязаны были нести более высокую по степени меру наказания за совершенное преступление.[148] В последующих нормативных актах это положение было аннулировано.
Декретом ВЦИК 1920 г. впервые закреплялись демократичные условия для обжалования гражданами действий милиции. Возбуждение уголовного преследования теперь за действия и упущения сотрудников милиции производились на общих основаниях путем подачи соответствующего заявления в народный суд или в революционный военный трибунал. Правда, компетенция судов и трибуналов в рассмотрении таких уголовных дел была определена только к 1932 г. постановлением Наркомата юстиции УССР «О подсудности дел работников милиции». В нем было разъяснено, что лица оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции по делам о воинских преступлениях, о должностных преступлениях (предусмотренных соответствующими статьями Уголовного кодекса) и о государственных преступлениях (контрреволюционные и особо опасные для Союза ССР преступления против порядка управления) должны быть подсудны военным трибуналам, а по делам об иных преступлениях – общим судам.
«Правилами прохождения службы…» 1923 г. устанавливались перечень и градация дисциплинарных мер, которые могли быть применены в отношении личного состава:
1) замечание, предостережение словесное или в приказе;
2) выговор словесный в предписании или в приказе;
3) неувольнение из казарменного помещения во внеслужебноевремя, не свыше двух недель. Этому наказанию могли подвергаться лишь те служащие, которые по закону, уставам или распоряжениям начальников обязаны были жить в казармах;
4) лишение права на повышение по службе, а также на получение наград и отличий на службе на время от 4 до 8 месяцев;
5) арест до 30 суток;
6) смещение на следующую низшую должность.[149]
Данные меры носили явный отпечаток аналогичных наставлений дореволюционного периода, поэтому в новом Положении о рабоче-крестьянской милиции от 25 мая 1931 г. их перечень был преобразован в более близкую для нас форму, которая включала: а) замечание; б) выговор; в) строгий выговор; г) воспрещениеотлучки из места расположения строевой части или учебного заведения милиции на срок до одного месяца; д) назначение вне очереди на службу до 3 нарядов; е) арест до 20 суток; ж) смещение на низшую должность; з) увольнение со службы. Были оговорены также права начальников различных уровней при наложении дисциплинарных взысканий на провинившихся подчиненных.[150]
Для укрепления дисциплины важную роль играли и положительные стимулы, поощрявшие сотрудников за образцововыдающееся выполнение служебных обязанностей, проявление самоотверженности, героизма и иные особые заслуги. К 1931 г. сформировался перечень поощрений, применяемый к работникам оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции, включавший в себя благодарность, объявляемую в приказе, дополнительный очередной отпуск, денежную награду и, что особенно примечательно – награждение орденами Союза ССР и союзных республик.
Правовое регулирование служебной дисциплины в органах внутренних дел вполне закономерно отражало государственную политику по отношению к правоохранительным структурам. Это можно заметить при изучении положений о милиции различных периодов. Служба в милиции, например, объявлялась добровольной, но каждый поступивший на нее обязан был прослужить неменее одного года в соответствии с Положением о рабоче-крестьянской милиции 1920 г. с возможностью последующего добровольного продления. В 1923 г. в нормативных документах появилось положение, которое предусматривало гарантирование выполнения милиционерами обязательного срока службы. Так, за самовольное оставление места службы до истечения годичного срока с целью уклонения от нее, служащие милиции и розыска подлежали нести ответственность как за побег, применительно к соответствующим статьям Уголовного кодекса в соответствии с Правилами прохождения службы в Рабоче-крестьянской красной милиции и уголовном розыске. Несколько позже, в 1931 г., срок обязательной службы при сохранении добровольности вступления в милицию был увеличен до двух лет, при этом уголовная ответственность за попытку оставить службу ранее оговоренного срока была сохранена. Статус сотрудников милиции также был неоднозначен. Впервые он был обозначен в 1923 г. как статус лиц, состоящих на государственной службе, но ответственность сотрудников милиции предусматривала двойную юрисдикцию – военных трибуналов и общих судов, о чем упоминалось ранее. Попытки создания в милиции профсоюзов либо вхождения милиционеров по роду ихслужбы в профессиональные союзы сотрудников советских учреждений также не были разрешены. Причиной этого было отношение государства к подразделениям милиции – такое же, как к воинским подразделениям, в которых существование таких организаций не могло быть.
Состояние дисциплины и законности в подразделениях милиции контролировалось посредством «внешних» и «внутренних» инстанций. К первым относились органы прокуратуры и суда, а также Главное политическое управление (ГПУ–ОГПУ) и органыместного самоуправления, осуществлявшие контрольно-ревизионные функции. В 20-х гг. к этому перечню присоединяются общественные организации и средства массовой информации, сыгравшие заметную роль во время проведения чисток рядов милиции и показательных судебных процессов.
В качестве «внутренних» контролирующих органов сталивыступать основные подотделы НКВД, в круг служебных задач которых было вменено проведение надзора за состоянием дисциплины в рядах милиции. В соответствии с Положением о Народном комиссариате внутренних дел 1924 г. таких подотделов было три: подотдел милиции, подотдел розыска и подотдел политинспекции. На подотдел милиции возлагалось наблюдение, контроль и руководство местными органами милиции по вопросам постовой службы, правил дисциплины и внутреннего распорядка в органах милиции, а также назначение, смещение и учет состава милиции в установленном порядке. В функции подотдела уголовного розыска входило непосредственное производство (по заданиям НКВД) разработок и дознаний о преступлениях по должности, совершаемых местными сотрудниками милиции и уголовного розыска. Наконец, политинспекция являлась органом, собиравшим информационный материал о политическом состоянии органов милиции и розыска и наблюдавшим за «работоспособностью политработников».
Говоря о контроле за состоянием дисциплины, мы не можем обойти стороной и такой специфический феномен советскогопериода, как проведение периодических чисток в рядах милиции. Не обладая качественным личным составом и полным контролем за положением дел на местах, руководство НКВД в первые годы Советской власти вынуждено было предпринимать кампании по массовой проверке и увольнению своих сотрудников для временной стабилизации дисциплины. Первой крупной чисткой в украинской милиции стала кампания 1921 г. Руководство НКВД объясняло целесообразность данного мероприятия тем, что в ряды милиции проник «темный элемент, шкурники, взяточники, спекулянты, уголовные и даже политические преступники, своими действиями не только тормозящие дело воссоздания милиции, но и дискредитирующие таковую». Исключению из милиции поэтому подлежали:
а) все дезертиры, покинувшие фронт и незаконно проникшие в органы милиции;
б) провокаторы, сотрудники старой царской политической полиции (охранки), проникшие разными способами в милицию;
в) политические преступники, выступавшие и организовавшие контрреволюционные выступления против Советской власти;
г) лица, лишенные по суду прав и не восстановленные в таковых;
д) лица, эксплуатирующие чужой труд и пристроившиеся в милиции в личных целях;
е) лица, занимавшие при старом режиме высокие административные посты;
ж) лица, непригодные к службе по чисто техническим или строевым причинам.[151]
После этого последовала Всеукраинская чистка милиции 1923 г., совмещенная с радикальным сокращением штатов в силу финансовых затруднений советского государства. В результате численность личного состава сократилась с 189 тыс. чел. (октябрь 1921 г.) до 12881 чел., т.е. более, чем в 10 раз. Причиной столь решительных мер послужил также разгул служебной преступности в органах внутренних дел, могущий поставить под угрозу само существование советского режима. Благодаря резкому сокращению своей численности милиция стала более управляемой, однако говорить об улучшении ее работоспособности не приходилось ввиду почти полного отсутствия профессионализма и опыта. Тем более, что в «очищенной» милиции 11210 чел. (87% личного состава) являлись переведенными для ее «укрепления» красноармейцами.