Естественно, что субъективное толкование закона всегда таит в себе опасность превышения служебных полномочий, злоупотребления властью и дискриминации, в результате чего «закон в действии» может сильно разниться от «закона в книгах». Ряд американских исследователей указывает на негативные стороны феномена дискреции при рассмотрении дел о домашнем насилии, когда полицейские в силу своих убеждений не придают должного значения жалобам женщин на поведение мужей или сожителей, что приводит к определенному ущемлению прав женщин-потерпевших.[375]
Именно поэтому феномен правоохранительной дискреции как одна из детерминант профессиональной деформации и служебной преступности в органах внутренних дел заслуживает более пристального внимания наших криминологов.
Как отмечалось выше, по своей природе дискреционные полномочия органов внутренних дел любого государства являются производной взаимодействия многих факторов. В них могут быть включены правовые нормы относительно функций полиции (милиции); независимость отдельных категорий сотрудников; двойная власть над правоохранительными органами (государственная и муниципальная, политическая и ведомственная, законодательная и исполнительная); невозможность применения каждого закона во все времена и в отношении всего населения; растущее количество законов; сложность задач, стоящих перед полицией (милицией); отсутствие точных норм или объективных критериев в ряде сфер правоохранительной деятельности. К этому следует добавить то обстоятельство, что сотрудники органов внутренних дел часто должны принимать моментальное решение. И, кроме того, нельзя не учитывать «невидимость» значительной части работы полиции (милиции) для систем ведомственного и внешнего контроля (прокуратура, государственные и общественные организации).
Обращаясь к сравнительному анализу отечественных и зарубежных правоохранительных систем, мы можем отметить практическое сходство ряда дискреционных полномочий у категорий оперативных сотрудников, сотрудников патрульно-постовой службы и следственных подразделений. Патрульные офицеры многих стран мира, например, дискреционно принимают решения в отношении:
– остановки, проверки и досмотра граждан;
– ареста автомобиля или выписки штрафной квитанции;
– применения спецсредств или оружия;
– более интенсивного патрулирования того или иного места;
– преследования того или иного автомобиля;
– использования той или иной тактики при охране правопорядка.
Последний пункт особенно важен во взаимоотношениях с гражданами, поскольку цели охраны правопорядка могут быть достигнуты путем как вербальных (приказ, требование, рекомендация, убеждение, угроза), так и невербальных действий (жестикуляция, физический контакт, демонстрация и применение оружия).[376] При регистрации правонарушений у сотрудников милиции имеется выбор относительно составления или не составления официального протокола о происшедшем; регистрации преступления под той или иной категорией (например, разбойное нападение или попытка изнасилования могут быть зарегистрированы как хулиганство или нанесение телесных повреждений). Сотрудники ОВД также могут принимать решения касательно: отказа в возбуждении дела и направления его в суд; закрытия дела ввиду незначительности правонарушения; более активного и пристрастного расследования отдельно взятого случая; использования специальных техник расследования (скрытое наблюдение, прослушивание, вербовка осведомителей).[377]
Тезис о наличии дискреционных полномочий сотрудников милиции актуален также с учетом складывающейся практики задержания и ареста граждан. В соответствии с Конституцией Украины задержание должно, как правило, осуществляться по «решению суда». Конституция позволяет арест без ордера только «вслучае неотложной необходимости предотвратить или пресечьпреступление» (ст.29). Однако в уголовно-процессуальном кодексе недостаточно ясно выражено это требование, поэтому арест без ордера остается скорее правилом, чем исключением.
Кроме того, законодательство дает возможность следователю, расследующему преступление, не обращаясь за ордером в суд, вынести решение о задержании подозреваемого на срок не более, чем трое суток. Следователь, обычно не находящийся в ситуации «неотложной необходимости», тем не менее, использует данное положение дискреционно в свою пользу и действует без получения судебного ордера. Такое положение явно не согласуется стребованиями Конституции, однако на основании постановления следователя производится подавляющее число задержаний и такая практика рассматривается правоохранительными органами как одно из эффективных средств продвижения расследования. Конституцией Украины также предусмотрено доставление к судье в течение трех суток, которые являются предельным сроком. Однако милиция не несет ответственности за необоснованноепромедление с доставлением к судье, если установленный предельный срок не истек. Поэтому на практике задержанные доставляются в суд, как правило, не в течение, а именно по истечении трех суток и этот срок превратился в обычный. Судья при доставлении к нему задержанного практически не выясняет, обоснована ли продолжительность содержания под стражей в милиции, тем более, что законодательство предусматривает возможность для милиции содержать под стражей задержанного более 3 суток в определенных обстоятельствах (ч.4 ст.165-1 УПК 1960 г.).
Столь же существенны недостатки действующего законодательства в отношении обеспечения права задержанного на встречу с адвокатом, допуск которого к клиенту зависит от специального решения следователя. Отдельной проблемой является проблема доступа к врачу, слабо проработанная на законодательном уровне и практически не обсуждаемая ни в специальной литературе, ни в прессе.
Подобное бесконтрольное содержание под стражей в милиции создает возможность не только для применения пыток, но и для сокрытия следов применения пыток. Неопределенность условий законного задержания, легальная возможность обойтись без ордера суда, а, следовательно, избежать предварительной проверки оснований для задержания, отсутствие реальной ответственности за незаконное задержание – все это приводит к тому, что милиция прибегает к задержанию достаточно охотно и без наличия серьезных оснований. Произвольное дискреционное задержание используется, таким образом, именно для создания условий для получения признания.
Сказанное достаточно убедительно демонстрирует негативную сторону дискреционных полномочий в правоприменительной практике, в силу чего одна из обязанностей государства видится в поиске путей контроля и регулирования дискреции в действиях отдельного служащего вместе с национальными агентствами уголовной юстиции.[378]
Дискреционные полномочия органов внутренних дел, являясь неотъемлемой частью управленческой и правоприменительнойдеятельности, представляют, таким образом, безусловный интерес для отечественных криминологов с позиций реформирования системы правоохранительных органов Украины. Проведенный обзор приводит нас к выводу о целесообразности поддержки позиции британских криминологов в том, что дискреция не может и не должна быть запрещаема на практике.[379] Негативна лишьнеконтролируемая и неограниченная дискреция, являющаяся причиной серьезных служебных правонарушений, фактов дискриминации и неравенства граждан перед законом.
Понятие криминогенных факторов отдельных видов преступности занимает промежуточное положение между понятием общих детерминант преступности и максимально конкретным понятием непосредственных причин и условий индивидуального преступления. Отличаясь специфическим набором негативных социальных явлений и противоречий на уровне социальных групп, видовой уровень детерминации отличается значительно большим разнообразием и многочисленностью составляющих его факторов, в силу чего не всегда может прослеживаться их четкая параллель с набором детерминант общего порядка.
Рассматривая действие детерминант видового характера на число правонарушений среди личного состава ОВД, мы должны констатировать, что блок экономических факторов является доминирующим и на этом уровне.
Недостаток финансирования МВД в 2001–2002 гг. привел к возникновению кредиторской задолженности органов и подразделений внутренних дел за полученные энергоносители, воду, другие товары, работы и услуги на сумму 208,1 млн грн. В 2003 г. сформировалась задолженность перед уволенными сотрудниками на сумму 23,5 млн грн., задолженность по страховым выплатам – 17,5 млн грн. Продолжает оставаться актуальной проблема выплаты денежного содержания в полном объеме. Обеспеченность средствами связи в среднем составляет 54,1%, обмундированием – 28,7%. Фактическая укомплектованность автомобильной техникой МВД составляет только 64,6%, при этом из наличного автопарка более 40% подлежит списанию.[380] Одна из основных категорий сотрудников – работники УИМ – только на 86% обеспечены служебными помещениями, на 70% – жильем, только треть из них имеет средства радиосвязи и только пятая часть обеспечена транспортом.[381]
В то же время ревизии и проверки вскрыли ряд нарушенийфинансовой дисциплины в подразделениях. Только в январе 2003 г. контрольно-ревизионной службой МВД выявлено незаконных расходов на сумму свыше 150 тыс. грн., в том числе по денежному содержанию – 83 тыс. грн., завышению стоимости строительных работ – 10,2 тыс. грн., недостачам и нецелевому использованию средств – 17,1 тыс. грн., командировкам – 3,6 тыс. грн.[382]