Для нас, очевидно, что экономические аспекты являются лишьмалой составной частью перечисленных условий и что решение вопроса самофинансирования, равно как и других проблем материально-технического развития, пролегает не только в плоскости финансового обеспечения. На наш взгляд, для решения имеющихся затруднений и противоречий внимание ученых и государства должно быть сконцентрировано, прежде всего, на кардинальном определении места милиции в современном украинском обществе и только потом – на способах материального обеспечения деятельности милиции в соответствии с ее статусом.[568]
В связи с этим целесообразно обратить внимание на подготовку государством принятия такого существенного элемента демократического правового режима, как гарантия компенсацииущерба, причиненного преступными посягательствами гражданам Украины из бюджета государства. Следуя логике отношений, устанавливаемых между государством и гражданами, государство берет на себя обязательство обеспечить социальную защиту населения от любого посягательства на основные права и ценности, втом числе и со стороны преступников. С этой целью граждане платят налоги, которые являются одним из источников финансирования правоохранительной системы, призванной гарантировать, как минимум, неприкосновенность личности и принадлежащегоей имущества. В случае совершения преступного посягательствагосударство, как невыполнившая свои обязательства структура,обязано осуществить свою ресторативную функцию в отношении потерпевших граждан – выплатить им денежную компенсациюнанесенного ущерба (восстановление материальной справедливости), поймать и наказать преступника (восстановление социальной справедливости).
Существующая в Украине ситуация, когда свою обязанностьвозместить причиненный ущерб государство делегирует судебной системе, которая возлагает эту обязанность на преступника,имеет лишь видимость правовой защищенности граждан, поскольку даже в случае, когда преступник задержан и осужден, выплата компенсации (во многих случаях частичная) растягивается на столь длительный период, что является, по сути, необоснованным ущемлением прав граждан на защиту со стороны государства. По отдельным данным, в Украине за последние 10 лет насчитываетсяболее 1 млн 300 тыс. граждан, которым до сих пор не компенсирован ущерб, в том числе – нанесенный в результате преступных действий.[569] Побочным эффектом такого положения вещей является девальвация ценности правовой системы в глазах населения и рост правового нигилизма. К сожалению, подобная постановкавопроса, естественная для западного обывателя, сегодня только начинает обсуждаться криминологами СНГ.[570]
В странах так называемой развитой демократии данную проблему решают путем выплаты компенсаций жертвам преступлений из государственных либо муниципальных бюджетных средств. К ситуации повышения уровня профессионализма и законности действий полиции этот шаг имеет самое непосредственное отношение. Государство, отдавая часть бюджета на компенсаторные выплаты, не имеет ни малейшего намерения увеличивать данную сумму расходов за счет оплаты правонарушений, совершаемых полицейскими. Поэтому в отношении режима соблюдения законности был установлен жесткий, объективный контроль, сводящий уровень преступности в полиции к желаемому минимуму и предъявляющий высокие требования к руководящему составу. К тому же муниципальная полиция, финансируемая за счет местных фондов, в случае совершения преступлений самими полицейскими часто автоматически урезается в финансировании на сумму, пропорциональную размеру выплаченных потерпевшим компенсаторных исков.
Разумеется, изложенные меры экономического контроля за качеством работы правоохранительной системы в силу экономических причин не могут рассматриваться сегодня в Украине так,как это сделано на уровне развитых европейских государств. Однако необходимость установления государственной ответственности за возмещение ущерба гражданам, потерпевшим от противоправных действий (в том числе и совершенных сотрудниками ОВД), является проблемой ближайшего будущего.
Милиция советского периода в зарубежных источниках часто характеризовалась как силовая структура тоталитарного типа, основным предназначением которой была защита правительстваот населения. Ей противопоставлялась западная модель полиции, в которой независимость полиции от влияния политики олицетворяла принципы свободного общества.[571] Оставляя в стороне дискуссионность и политичную заангажированность таких суждений, мы не можем не согласиться с тем, что демократические принципы построения государства и демократические основы деятельностиполиции – явления параллельные и взаимообусловленные. Ведущее место, занимаемое полицией в системе уголовной юстиции авторитарных государств, в странах демократической ориентации неизменно сменяется подчиненным положением органа исполнительной власти в силу процессов децентрализации и разграничением полномочий полицейских подразделений.
Сегодня схема деятельности органов внутренних дел Украины, хотя и подверглась значительному реформированию, однако по-прежнему остается в рамках традиционного подхода,ориентированного на борьбу с преступностью как на основной вид правоохранительной деятельности. Такой подход характерен для большинства постсоциалистических стран и достаточно полно отражает представление нашего общества о функции и задачах милиции как центрального «борца с преступностью». Подразделения милициипредставляют собой обученный профессиональный контингент, основным предназначением которого является борьба с преступностью и эффективная охрана правопорядка. Общая их деятельность сфокусирована на расследовании и пресечении преступлений. Второстепенные функции, непосредственно не подчиненные данной цели, постепенно передаются в частнопредпринимательский сектор либо максимально урезаются в финансировании.
Среди подразделений милиции в высшей мере развита специализация и разделение следователей и оперативного состава наотдельные службы и ведомства. Патрульно-постовая служба ориентирована в первую очередь на систематическое и целенаправленное упреждение преступности в криминально-опасных районах путем личного досмотра граждан, проверки автотранспорта и помещений. Значительное внимание уделяется развитию высокотехнологичных систем наблюдения, розыска и идентификации преступников, методов оперативно-розыскной деятельности.
Отдавая должное положительным сторонам данной модели,европейские наблюдатели отмечают и ряд ее недостатков. Во-первых, работа с населением осуществляется не для равноправного участия в охране правопорядка, а преимущественно как средствосбора оперативной информации и негласного контроля за правонарушителями.
Во-вторых, отдавая предпочтение развитию технологических средств контроля над преступностью и методам оперативно-розыскной деятельности, милиция не может стать достаточно открытой в своей работе для гражданского контроля. Все это значительно повышает риск возникновения среди сотрудников коррупции и неэтичного поведения. Стоит отметить тот факт, что еще в начале ХХ в. российскими учеными в области полицейского права обосновывался тезис о закономерности превращения полиции из закрытой организации в публичную службу по мере развития правового государства.[572]
И, в-третьих, стратегия правоохранительных органов, направленная не на устранение причин преступности, а только на работу с ее внешними проявлениями, не может считаться эффективной с точки зрения долговременной перспективы.[573]
Поэтому, ориентируясь на процессы европейской интеграции, отечественным законодателям следует принимать в расчет такие принципы взаимоотношений правоохранительных органов с обществом, как равноправие, распределение властных полномочий, быстрое и эффективное реагирование, открытость информации, компенсация ущерба, совместное участие и партнерство. Следует обратить внимание и на результаты реорганизации европейскими странами своих полицейских систем с целью развития и укрепления демократических ценностей, что привело к созданию как минимум двух моделей полиции.
Первая модель – «социальная инженерия» – является наиболее распространенной среди полицейских подразделений современной Европы. Модель ориентирована на создание стабильных местных общин и полиция берет инициативу в разрешении возникающих проблем среди местного населения путем экстенсивного применения методов восстановительного правосудия.[574] Такая проблемно-ориентированная тактика рассматривается как наиболее эффективный способ предупреждения преступлений. Полицейский при этом воспринимается гражданами как социальный посредник, чьими основными умениями являются разрешение конфликтов и ведение переговоров.
Оперативно-розыскная деятельность и технологическая оснащенность остаются важными направлениями деятельности полиции, но они рассматриваются только как средства, позволяющие идентифицировать проблему и получить необходимую информацию для ее разрешения. Ресурсы, затрачиваемые «борцами с преступностью» для наблюдения и установления личности правонарушителей, полицией данного типа направляются на долгосрочные образовательные программы для населения и работу с молодежью. Успешность деятельности полиции оценивается по результатам социальных изменений и снижению уровня преступности.
Вторая модель, более прогрессивная, характерна для британской полиции. Максимально децентрализованная, она пребывает скорее под наблюдением, нежели под непосредственным контролем со стороны правительства.[575]Внутренняя управленческаяполитика базируется на принципах саморегуляции, ориентированана местные механизмы самоуправления и координацию своих усилий с деятельностью всех организаций, работающих в сфере уголовной юстиции и снижения уровня преступности.