Одновременно требует своего разрешения вопрос о кардинальном пересмотре Закона Украины «О милиции», где были бы закреплены не только перечисленные выше основные принципы работы милиции в современном обществе, но и были бы четко закреплены права, полномочия, обязанности сотрудников и условия их реализации для сведения к минимуму нежелательных дискреционных полномочий.
В области совершенствования национальной правовой базынаиболее целесообразно придерживаться основного стратегического направления на установление баланса между репрессивными санкциями и ценностью тех прав и свобод, на которые направлены противоправные действия сотрудников милиции. В то время, как в ряде уголовных кодексов Европы, в соответствии с современной иерархией ценностей, установлены достаточно суровые меры уголовного наказания за незаконное посягательство на свободуграждан, в уголовно-правовых нормах на территории СНГ не прослеживается четкой ориентации на систему общеевропейских ценностей.
По наблюдениям ряда исследователей, в национальных законодательствах СНГ при общей слабости криминологическогообоснования уголовно-правовых мер воздействия на преступность имеет место непоследовательность при дифференциации ответственности должностных лиц милиции за совершаемые ими преступления в сфере служебной деятельности, существует перегруженность такими малоэффективными санкциями, как штраф, арест, лишение специального звания, что определяет соответствующие диспропорции в судебной практике.[581] Для выхода изсложившегося положения российскими авторами предлагается проводить политику по ужесточению наказаний. При этом дается следующий перечень мер:
– исключить из санкций статей об ответственности за должностные преступления все основные виды наказания, кроме лишения свободы, причем на срок не ниже двух лет;[582]
– ужесточить меры уголовной репрессии за совершение общеуголовных преступлений;
– ввести административную ответственность за нарушения законности;
– предусмотреть административную или уголовную ответственность за причиненный моральный вред.[583]
Поддерживая в целом данную точку зрения, мы должны обратить внимание на существование крайне размытого определения законности, введенного в терминологический лексикон во времена Советского Союза и с тех пор практически не закрепленного в законе. Наиболее обобщенное толкование подразумевает под законностью режим точного, строгого, неуклонного выполнениявсеми субъектами права законов и основанных на них подзаконных актов.[584] Вместе с тем сегодня в литературе термином «законность» также обозначается требование выполнения правовых норм, принцип организации и деятельности государственных органов, принцип права, метод государственного управления обществом. Иными словами, в силу своей комплексности законность является одновременно принципом, требованием и режимом.[585]
За нарушение законности сотрудники милиции обычно подлежат мерам дисциплинарного воздействия, однако сложившаяся практика вовсе не проясняет нормативно-правовой статус данного понятия, равно как остается неопределенным и объем противоправных деяний, подпадающих под данную оценочную категорию. С учетом изложенного представляется возможным рассмотреть два варианта совершенствования системы юридической ответственности сотрудников милиции.
В первом случае следует отказаться от использования категории «нарушение дисциплины и законности» в учетно-статистическойпрактике МВД Украины и перейти к оперированию терминами«нарушение дисциплины» и «нарушение закона». В последней категории целесообразно выделять нарушения закона, повлекшиеуголовную ответственность (преступления) и нарушения закона,повлекшие административную ответственность. Второй вариант, по которому предлагают пойти российские криминологи, предполагает дальнейшее использование термина «нарушение законности», однако только при условии законодательного закрепления последнего с четким установлением квалифицирующих признаков, оснований юридической ответственности и санкций, что исключило бы возможность недобросовестной квалификации противоправных действий должностных лиц милиции и фальсификацииведомственной статистики.[586]
Говоря о совершенствовании правового регулирования деятельности милиции на государственном уровне, совершенно недопустимо обходить вниманием вопрос защиты сотрудников ичленов их семей от давления криминальных структур с целью подкупа и запугивания. Поэтому актуальным направлением общегосударственной деятельности по укреплению законности средисотрудников милиции остается создание системы мер их социальной и уголовно-правовой защиты. Последнее направление, получившие в русскоязычной литературе название «система криминальной безопасности органов внутренних дел», развивается в настоящее время наиболее активно.[587] Среди приоритетных направлений по созданию системы криминальной безопасности различные авторы выделяют следующие мероприятия:
– защита сотрудников и их близких от преступных посягательств;
– защита служебной деятельности от незаконного вмешательства со стороны представителей власти, частных предпринимателей, организованной преступности и отдельных лиц;
– обеспечение защиты служебных помещений, техники, спецсредств и вооружения, линий коммуникаций и носителей информации, содержащей государственную и служебную тайну;
– повышение антикоррупционной устойчивости личного состава, обеспечение корпоративной преданности и сплоченности персонала;
– высокий уровень профессионализма сотрудников.
Исследованиям в данном направлении способствует и международная деятельность ряда добровольных объединений, представителей полицейских служб и неправительственных организаций, рассматривающих сущность правоохранительной деятельности в качестве непосредственного объекта общегосударственной уголовно-правовой защиты.[588] В зарубежном опыте при этом, независимо от авторитарного либо демократического государственного уклада, прослеживаются две параллельные тенденции – усилить ответственность за сопротивление (невыполнение требований) полиции и в максимальной степени защитить полицейских от ответственности за возможное превышение полномочий.
Предупреждению преступлений со стороны сотрудников милиции на общесоциальном уровне призвано способствовать создание системы государственного и международного мониторинга за соблюдением законности в области правоохранительной деятельности.
К элементам международного контроля относится, прежде всего, подписание Украиной Конвенции против пыток и иных жестоких, бесчеловечных либо унижающих человеческое достоинство видов обращения или наказания, в рамках ст.ст. 17–24 которой был создан Комитет против пыток.[589] В состав Комитета входят 10 экспертов в области прав человека, отличающиеся высокими моральными качествами и профессионализмом, которые на протяжении 4-х летнего срока рассматривают все материалы о пытках со стороны должностных лиц стран-участниц. При необходимости Комитет осуществляет собственное конфиденциальное расследование с выездом в указанную страну и с последующим составлением отчета. Общие результаты работы Комитета по предотвращению пыток направляются Генеральной Ассамблее ООН и странам-участницам в виде ежегодного доклада.
Украиной также ратифицирована Европейская конвенция о предупреждении пыток и иных жестоких, бесчеловечных либо унижающих человеческое достоинство видов обращения или наказания, открытая Советом Европы для подписания в 1987 г. Согласно Европейской конвенции в 1989 г. был также создан соответствующий Комитет по вопросам предупреждения пыток (СРТ) с аналогичными полномочиями и функциями.[590] Члены Комитета инспектируют места, где содержатся лица, лишенные свободы, в том числе – подразделения полиции и милиции. Доклады Комитета носят рекомендательный характер, но правительство Украины предоставляет свои отчеты, где указываются меры, предпринятые государством для предотвращения преступлений, совершаемых сотрудниками милиции в отношении граждан.
Комитет министров Совета Европы создал также Экспертный комитет по полицейской этике и проблемам, связанным с осуществлением функций полиции (The Committee for Experts on Police Ethics and Problems of Policing), в составе Комитета по проблемам преступности (The European Committee on Crime Problems – CDPC). Полномочия Экспертного комитета были приняты в 1998 г. на 47-м пленарном заседании CDPC. Первые результаты его работы были представлены на 12-м Коллоквиуме по криминологии, организованном Советом Европы в 1999 г. по теме «Полномочия и ответственность полиции в демократическом обществе». В компетенцию Экспертного совета входит рассмотрение следующих вопросов:
– роль полиции в демократическом обществе и ее место в системе уголовной юстиции;
– задачи полиции в соответствии с верховенством закона;
– контроль над полицией;
– этические аспекты управленческой деятельности полиции.[591]
Перечисленные институты создают международные рамки для осуществления общего контроля, в соответствии с которыми национальные правительства разрабатывают собственные системыгосударственного надзора за действиями правоохранительных органов, которые должны обеспечивать строгое соблюдение международных стандартов и эффективное решение возникающих проблем.
Для учета общественного мнения и интересов различных категорий населения во многих странах практикуются формы совместного управления национальными полицейскими формированиями, когда к непосредственному руководству подключаются представители профсоюзов, политических партий, общественных организаций. В Украине же проблема несовершенства форм гражданского влияния на качество исполнения милицией своих обязанностей, невзирая на изменения последних лет, по-прежнему остается актуальной. Поэтому вопрос о повышении реального взаимодействия милиции с населением и установление «прозрачного режима» для форм гражданского контроля требует своего решения, прежде всего, на государственном уровне.[592]