Основаниями для разработки и принятия нормативных правовых актов являются:
акты и поручения высших органов государственной власти и управления;
решения руководства министерства;
утвержденный в установленном порядке план работы МВД России;
инициатива других министерств и ведомств;
инициатива подразделений министерства.
Общее руководство нормотворческой деятельностью осуществляет Министр внутренних дел, а непосредственное руководство - Первый заместитель Министра в соответствии в распределением обязанностей.
Организация этого процесса, координация деятельности участников подготовительных рабочих групп и контроль за обеспечением нормотворческого процесса в аппарате министерства возлагаются на Главное правовое управление, соответствующие юридические службы нижестоящих органов.
В структуре нормотворческого процесса принято выделять четыре этапа, каждый из которых имеет ряд стадий:
1) нормотворческая инициатива;
2) подготовка проекта нормативного правового акта и его согласование с заинтересованными службами, а при необходимости также с научно-исследовательскими учреждениями, учебными заведениями МВД России и нижестоящими органами внутренних дел, выяснение по содержанию проекта мнения других министерств и ведомств и общественного мнения (путем проведения социологических исследований, интервьюирования, анкетирования, правового эксперимента); комплексная оценка подготовленного проекта Экспертным советом МВД России по вопросам нормотворческой работы;
3) принятие нормативного правового акта;
4) государственная регистрация в Министерстве юстиции;
5) опубликование и доведение до адресатов.
Ответственность за качество подготовки нормативных правовых актов несут начальники подразделений милиции министерства, а за состояние нормотворческой работы по направлением деятельности МВД - соответствующий заместитель Министра. Аналогичная ситуация должна иметь место и во всех нижестоящих службах милиции и органов внутренних дел.
С 1992 г. заметно активизировалась нормотворческая деятельность МВД России, существенно повысилось ее качество и в целом осуществлено совершенствование правовой работы в системе МВД России. Однако процесс совершенствования ведомственного правового регулирования должен носить постоянный характер, для чего желательно во всей системе органов внутренних дел иметь организационные образования, в частности Экспертный совет, самостоятельный, подчиняющийся непосредственно первому лицу, юридические службы с надлежащим техническим оснащением; систему ведомственного правового информирования в виде бюллетеня текущего законодательства, ежемесячной экспресс-информации; отраслевую автоматизированную систему сбора, накопления, обработки, хранения и поиска нормативно-правовых актов как на уровне законов, так и подзаконных актов. [31]
Оценивая состояние правового регулирования организации деятельности милиции органов внутренних дел, можно назвать следующие направления его совершенствования:
дальнейшее обеспечение социальной адекватности правового регулирования организации деятельности милиции органов внутренних дел;
максимальное обеспечение технико-юридической адекватности такого регулирования, то есть использование правил и приемов юридической техники, в том числе для достижения ясности, точности, непротиворечивости текста нормативно-правовых актов, устранения пробелов в них;
универсализация и унификация нормативного материала, приведение его в соответствие с действующим законодательством, создание кодексов по направлениям служб и видам деятельности. С учетом реального положения дел приоритетное значение должны иметь финансово-хозяйственная и кадровая виды деятельности;
повышение качества юридических норм путем включения в их структуру санкций, как нежелательных последствий несоблюдения содержащихся в них правовых предписаний;
приведение правовых основ организации деятельности в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными обязательствами Российской Федерации, рекомендациями Совета Европы, модельными нормативными правовыми актами государств-участников СНГ.
Все это, в конечном счете, должно улучшить правовое регулирование деятельности милиции и органов внутренних дел в целом по охране и защите прав и свобод человека и гражданина.
Сегодня в России, в деятельности органов государственной власти и управления, в том числе в работе милиции, органов внутренних дел все еще отсутствует уважение к человеку и его правам. И это понятно, поскольку деформация правосознания, происходившая десятилетиями, глубоко укоренившееся пренебрежение к правам и свободам создают сложную ситуацию незащищенности индивида, его неуверенность в предсказуемости действий властей. Права человека не заняли достойного места в нашей жизни, их нарушение носит массовый характер. В этой связи первостепенной задачей всех образовательных учреждений страны, учебных заведений системы МВД России, в том числе и Академии управления является обучение культуре прав человека, способам их охраны и защиты, которое должно распространяться и на должностных лиц, и на руководителей служб и подразделений милиции, органов внутренних дел, и на всех людей, проживающих на территории страны.
Преодоление этой ситуации зависит, прежде всего, от знания, от обучения знаниям о правах человека и гражданина, которые дают представление о важнейшем элементе современной, и в частности правовой, культуры. Эти знания ставят целью не только воспитывать людей, сотрудников и руководителей милиции, органов внутренних дел, формировать правильные представления о правах человека как необходимом условии его свободы и равенства, но и создавать правовое общество, в котором права человека являются священными и неотъемлемыми, а уважение и защита прав человека - важнейшим свойством всего уклада государственной и общественной жизни.
Нам представляется, что есть ряд факторов, определяющих необходимость выделения такой самостоятельной комплексной отрасли права и законодательства соответственно как право прав человека и гражданина.
Во-первых, это особая значимость прав человека и гражданина в жизни общества, в развитии нормальных связей и взаимодействий между индивидами и социальными группами, между личностью и государством, которая требует определить общие закономерности этих явлений, позволяющие координировать и упорядочивать общественные отношения.
Во - вторых, теория прав человека и гражданина и государственной охраны формулирует те основные принципы, которые являются ценностными ориентирами в современном мире. Такие принципы формировались исторически, обогащались, совершенствовались; сегодня они являются неотъемлемой частью человеческой культуры.
Эти принципы закреплены в Основном Законе Российской Федерации, вобравшем в себя опыт развития прав человека в демократических зарубежных государствах, а также международно-правовые аспекты защиты прав человека, нашедшие воплощение во Всеобщей декларации прав человека[32], Международном пакте о гражданских и политических правах[33], Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах[34], в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод[35] и ряде других актов:
права человека принадлежат ему от рождения, поэтому они являются естественными, неотъемлемыми и неотчуждаемыми;
права человека универсальны, основаны на принципе равенства; они гарантированы каждому, кто находится под юрисдикцией данного государства;
права человека - высшая ценность, а их уважение, соблюдение и защита - обязанность государства;
права человека - средство контроля за властью, ограничитель всевластия государства, которое не должно переступать границ свободы, очерченных правами человека;
обеспечение прав и свобод несовместимо с дискриминацией по какому-либо признаку;
осуществление прав и свобод человека не должно нарушать права и свободы других лиц;
основные права и свободы должны быть едины на всей территории государства;
личные, политические, экономические, социальные и культурные права и свободы равноценны; в единой системе этих прав нет иерархии;
коллективные права неотделимы от прав индивида; они не должны противоречить индивидуальным правам, ограничивать правовой статус личности;
права человека регулируются Законом;
права человека и гражданина и их нарушения лучше предупредить, чем восстановить;
права и свободы человека могут быть ограничены Законом на основании обстоятельств, указанных в конституциях и важнейших международно-правовых актах: угрозы государственной и общественной безопасности, основам конституционного строя, здоровью и нравственности населения, правам и законным интересам других лиц. Временные ограничения прав и свобод человека возможны в условиях чрезвычайного или военного положения. Они должны быть соразмерны и пропорциональны ситуации, определяющей необходимость таких ограничений, и устраняться по мере нормализации обстановки, изменения причин, вызвавших их.
В-третьих, для сотрудников и руководителей милиции, органов внутренних дел России крайне важны понятия основных прав человека и гражданина, их государственной охраны и защиты. В общественном сознании, в культуре страны - как дореволюционной, так и послереволюционной - права человека не занимали сколько-нибудь значительного места. Политические и личные права и свободы носили чисто декоративный характер; человек был лишен автономии и личной неприкосновенности, его участие в политической жизни было откровенно формальным, механизмы защиты прав и свобод граждан ненадежны, значение судебной защиты принижалось.