В России первый акт такого рода был принят 22 марта 1991 г. Это была первая версия Федерального закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», в котором в наиболее концентрированном виде были представлены основные задачи государственной конкурентной политики: содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.
Одним из инструментов проведения государственной антимонопольной политики служит ведение Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%. Целевое назначение реестра – подготовка информационной базы о крупнейших субъектах отдельного товарного рынка для осуществления государственного контроля за соблюдением ими антимонопольного законодательства при осуществлении институциональных преобразований в экономике.
К 2005 году стало очевидно, что положения действующего Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» не в должной мере стали отвечать экономическим и правовым реалиям России и современным международным правовым нормам конкурентного законодательства. В течение двух лет осуществлялась разработка принципиально нового закона «О защите конкуренции», который был принят 26 июля 2006 года. Основным достоинством закона является объединение норм, регулирующих поведение фирм на товарных и финансовых рынках. Новый закон снижает административное бремя на бизнес. В частности, по новому закону отменяется согласование каждой сделки по приобретению акций. Также закон вводит ограничения антиконкурентных действий органов власти, в частности:
1. Устанавливаются единые антимонопольные требования к проведению всех видов торгов (конкурсов, аукционов) органами государственной власти и органами местного самоуправления;
2. Законодательно закрепляются полномочия антимонопольного органа по контролю за ограниченными природными ресурсами.
Одной из основных задач при формировании данного закона стало закрепление в нем комплекса норм, направленных на эффективную реализацию права физических и юридических лиц на получение товаров и услуг по справедливой рыночной цене и право хозяйствующих субъектов на ведение своей деятельности в условиях, стремящихся к справедливой конкуренции.
В новом законе уточняется понятийный аппарат антимонопольного законодательства. Уточняется понятие товара, товарного рынка, группы лиц, критерии отнесения хозяйствующих субъектов к определенной группе. Также вводится определение согласованных действий, что позволит доказывать в суде факт осуществления согласованных действий хозяйствующими субъектами при осуществлении ценового параллелизма, а также раздела рынка по территориальному принципу. Одной из наиболее значимых новаций закона является определение понятия государственной помощи как особой разновидности антиконкурентных действий органов государственной власти и местного самоуправления, введение запрета на ее предоставление, а также определение отдельных исключений из такого запрета и процедуры предоставления государственной помощи в исключительных случаях.
Кроме того, в новом законе вводится специальная глава, регламентирующая правила рассмотрения дел антимонопольным органом. Важной новацией законопроекта в части ограничения неоправданного вмешательства антимонопольного органа в деятельность хозяйствующих субъектов является лишение антимонопольного органа права выдавать предписания об их принудительном разделении, даже если они систематически осуществляют монополистическую деятельность. Закон определяет, что принудительное разделение таких хозяйствующих субъектов может быть осуществлено только по решению суда. В новом законе «О защите конкуренции» нашли отражение основные противоправные действия, ведущие к монополизации рынков, и меры по их устранению.
Действующий в настоящее время подход к определению размера ответственности за нарушение антимонопольного законодательства не обеспечивает соблюдения законности в этой сфере. В связи с этим внесены поправки в кодекс РФ об административных правонарушениях и в статью 178 Уголовного кодекса РФ. За картельные соглашения, если этот факт доказан в суде, предполагается налагать штраф в размере от 1 до 4%, а за злоупотребление доминирующим положением на рынке – от 0,5 до 2% годового оборота.[11, с.189]
Политика антимонопольного регулирования России осуществлялась не только за счет совершенствования базового Закона, но и других законодательных актов достаточно самостоятельных по своей сущности.
Важное место в антимонопольной практике занимает контроль за деятельностью субъектов естественных монополий. Федеральный закон от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях» распространяется только на деятельность субъектов естественных монополий.
По мере развития конкуренции на отдельных рынках все большую роль начинала играть реклама. В 1995 году был принят Федеральный закон от 18 марта 1995 года № 108-ФЗ «О рекламе», входящий в состав антимонопольного законодательства и усиливающий правила поведения фирм на рынке рекламной продукции. Однако маркетинговые стратегии компаний все активнее включают в свою практику новые технологии и инструменты, не подпадающие под действие регулятивных механизмов существующего рекламного законодательства. В связи с этим был принят новый Федеральный закон от 13.03.2006 «О рекламе».
К основным направлениям государственного контроля в сфере производства, размещения и распространения рекламы относятся:
– предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан.
– защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы,
– привлечение субъектов рекламной деятельности к административной ответственности за нарушение законодательства о рекламе;
– взаимодействие с органами саморегулирования рекламы.
Все решения о нарушении антимонопольного законодательства принимаются судом. В случае координации хозяйственной деятельности, приведшей к монополизации рынков, иск подает антимонопольный орган. В России антимонопольная система создана на двух уровнях. На федеральном – это Федеральная антимонопольная служба (ФАС) во главе с Игорем Юрьевичем Артемьевым, созданная 9 марта 2004 года на основе упраздненного Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. На уровне субъектов Федерации в настоящее время антимонопольный контроль осуществляют 82 территориальных подразделения Федеральной антимонопольной службы.[23]
Деятельность Федеральной антимонопольной службы регламентируют 49 правовых актов, изданных в различные годы. Наиболее важными из них являются законы, регламентирующие деятельность государства в сфере защиты конкуренции, рекламы и естественных монополий. Кроме того, работа антимонопольного ведомства регулируется законодательными актами общего характера, такими как Закон «О правительстве» и Указ Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
В случае нарушения антимонопольного законодательства коммерческими и некоммерческими организациями, органами власти и управления всех уровней, антимонопольный орган создает комиссию по рассмотрению дела. По результатам рассмотрения дела на основании решения комиссия выдает предписание ответчику. Предписание подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль над исполнением выданных предписаний. Лицо, чьи действия (бездействие) признаны монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией и являются недопустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством, по предписанию антимонопольного органа обязано перечислить в федеральный бюджет доход, полученный от таких действий (бездействия). В случае неисполнения этого предписания доход, полученный от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, подлежит взысканию в федеральный бюджет по иску антимонопольного органа. Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства в России пока весьма незначительна и предусмотрена статьями 36-38 Закона «О защите конкуренции».
3.2. Проблемы антимонопольного регулирования и пути их решения
Главной проблемой и трудностью антимонопольного регулирования России является специфика унаследованного от социалистической эпохи монополизма: российские монополисты по большей части не могут быть демонополизированы путем разукрупнения. На Западе демонополизация предприятий-гигантов возможна путем их разделения на части, потому что их монополисты формировались путем объединения и поглощения независимых фирм. Последние, хотя бы теоретически, могут быть восстановлены в качестве самостоятельных компаний. Российские монополисты, напротив, сразу строились как единый завод или технологический комплекс, который принципиально не может быть разделен на отдельные части без полного разрушения.
Одним из основных элементов российской системы антимонопольного регулирования являлся Закон от 22 марта 1991 года № 948-1 « О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Данный закон являлся нерациональным и в целом не соответствующий представлениям об эффективной государственной экономической политике. Именно поэтому 26 октября 2006 года вступил в силу новый закон «О защите конкуренции». Но, несмотря на его положительные стороны, он также имеет недостатки, в том числе доставшиеся ему от старого закона. Эти недостатки являются важной проблемой антимонопольного регулирования.