В наиболее частых случаях, когда территория зоны полностью совпадает с территорией области, города, района и т.д., вопросы административного и хозяйственного руководства зоны должны возлагаться на соответствующие местные органы власти и управления. В этих случаях административное управление ОЭЗ должно возлагаться на соответствующие территориальные органы региона, в рамках которого предлагалось на правах самостоятельного структурного подразделения создавать администрацию зоны.
Вопросы же общехозяйственного развития зоны предлагалось возложить на специальную корпорацию, создаваемую за счет вкладов зональных и внезональных предприятий, местных, а также центральных органов управления. Они должны действовать на коммерческих принципах.
Корпорация призвана заниматься перспективным планированием развития ОЭЗ, представлять хозяйственные интересы зоны внутри страны и за рубежом (включая проведение рекламы, мероприятий по привлечению инвестиций и т.п.), объявляет и проводит торги на размещение новых производств, организует привлечение и профессиональную подготовку трудовых ресурсов, осуществляет строительство и эксплуатацию объектов инфраструктуры, обустройство и сдачу в аренду земельных участков, обеспечивает, в случае необходимости, снабжение и финансирование предприятий.
В настоящее время в России сформирована нормативная правовая база, необходимая для создания и функционирования ОЭЗ. Она включает свыше 50 нормативно-правовых актов. Создана и система управления данным процессом, которая включает в себя следующие органы[18]:
1) Министерство экономического развития Российской Федерации (МЭР) – как главный орган исполнительной власти, осуществляющий разработку государственной политики в сфере создания и функционирования ОЭЗ и формирующий законодательную базу этого процесса.
2) Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ) – как орган исполнительной власти, осуществляющий управление всем процессом создания и функционирования ОЭЗ.
3) Наблюдательные советы ОЭЗ – как совещательные органы, определяющие стратегию развития каждой ОЭЗ. В наблюдательные советы ОЭЗ входят представители Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, резидентов ОЭЗ, а также общественных организаций и объединений.
4) Открытое акционерное общество «Особые экономические зоны» (100% собственности уставного капитала принадлежит Российской Федерации) – как главная управляющая компания в сфере проектирования и строительства за счет государственных средств объектов инфраструктуры ОЭЗ.
На территории каждого региона, где созданы ОЭЗ, также сформированы территориальные органы Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, филиалы или дочерние общества ОАО «ОЭЗ», назначены уполномоченные подразделения и уполномоченные лица в субъектах Российской Федерации и органах местного самоуправления, отвечающие за создание и развитие ОЭЗ на данной территории.
Стоит обратить внимание на то, что 5 октября 2009 г. Агентство по управлению особыми экономическими зонами было упразднено. Все функции и обязательства агентства были переданы курирующему его деятельность Минэкономразвития России (МЭР).
На мой взгляд, следует ожидать, что эффективность ОЭЗ при передаче в МЭР функций по их управлению не снизится, поскольку соответствующие нормативные акты создавались именно этим министерством. Основа проблемы состоит в самой идее ОЭЗ, предполагающей застройку территорий зон частными инвесторами. На практике частный инвестор предпочитает приходить на все готовое и застройку приходится делать государственному органу. Такой подход чреват серьезным замедлением темпов строительства. Тем не менее, по мнению властей, принятое решение позволит именно на уровне субъектов федерации эффективно осуществлять управление зонами, своевременно вносить корректировки и обеспечивать строительство объектов инфраструктуры. Время от принятия решений до реализации значительно сократится при такой схеме управления зонами.
Российским экспериментам с ОЭЗ исполнилось уже более 15 лет, однако механизм особых экономических зон все еще находится в стадии становления и отладки, поэтому имеются значительные возможности по его развитию и оптимизации. Можно сформулировать некоторые основные моменты, связанные с созданием, деятельностью и эффективностью ОЭЗ в России[19].
1. Нередко отсутствуют четко сформулированные цели создания конкретной зоны, соответствующие как интересам региона, так и федерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь сиюминутную выгоду – перспективу полного или частичного освобождения от налогов. Многие полагают, что ОЭЗ помогут им избавиться от проблем, решить которые сами они не в силах из-за плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. Однако возникает закономерный вопрос, какой инвестор будет вкладывать деньги в такую зону. Ведь зарубежный опыт показывает, что для нормального обустройства 1 кв. км промышленно-производственной зоны требуются вложения порядка 40–45 млн. долл., таможенно-торговой – 10–15 млн. долл. США. Такие средства областная администрация вряд ли найдет даже теоретически.
Вот почему большая часть действующих в мире ОЭЗ ограничена пределами предприятия, нескольких производственных объектов, авиа- или морского порта, в исключительном случае – небольшого по территории города или района. Проблема разумного ограничения начальных вложений на обустройство свободной зоны особенно актуальна для современной России, учитывая нынешнюю острейшую нехватку инвестиционных средств.
Также важно и то, что система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих факторов развития. Более того, при широком распространении особых зон в мировом хозяйстве налоговые льготы — далеко не главный стимул для притока иностранного капитала. Существеннее могут оказаться такие факторы, как политическая стабильность, инвестиционные гарантии, качество инфраструктуры, квалификация рабочей силы, упрощение административных процедур.
2. Уже созданные особые экономические зоны в масштабах российской экономики – это капля в море. Одна из ключевых причин такой ситуации – склонность ряда представителей экономического блока правительства рассматривать любой инструмент промышленной политики исключительно сквозь призму вопроса о том, как повлияет его использование на доходы бюджета. Отчасти такую позицию можно объяснить «воспоминаниями о 1990-х гг.». Вместе с тем сегодня ситуация принципиально иная. Радикально изменилось налоговое и бюджетное законодательство; по-новому выглядит ситуация с доходами бюджета – речь идет уже не о том, как сэкономить лишний бюджетный рубль, а о том, как использовать его максимально эффективным образом.
Другая причина – опасение слишком больших управленческих сложностей. Но этот риск также представляется несколько надуманным, потому что вполне может быть снижен за счет передачи части управленческих функций на региональный уровень и расширения роли частного бизнеса в управлении объектами ОЭЗ.
Ярким подтверждением возможности радикального увеличения числа особых экономических зон является опыт США и Китая. В каждой из этих стран успешно работает более 200 особых зон.
3. Текущее жесткое разграничение ОЭЗ по 4 основным типам представляется не вполне эффективным. Часто это означает разрыв логических цепочек, а возможность получения двух ОЭЗ различного типа одним регионом пока представляется не очень реальным. Наиболее очевидными представляются возможности сочетания промышленной и технико-внедренческой зон, туристской и портовой, портовой и промышленной. Мировой опыт подтверждает эффективность комплексных ОЭЗ.
4. При создании особых экономических зон важно соблюсти адекватность масштабов и форм. Например, имеющаяся практика поддержки инновационного процесса в России состоит из явных крайностей – либо попытки создания «малобюджетных» центров инновационного развития, отпугивающих потенциальных инвесторов спартанскими условиями работы, либо амбициозные проекты создания «инновационной инфраструктуры», которые фактически не имеют никакого отношения к развитию инновационной деятельности.
Шокирующие примеры первой тенденции дает практика создания бизнес-инкубаторов и технопарков. Порой создается впечатление, что речь идет не о современных исследовательской центрах, а своего рода «инновационных гетто», куда предполагается собрать ученых и конструкторов, не востребованных экономикой страны. Международная практика в данной области – принципиально иная. Так, проект технопарка для испанского университета Виго разрабатывает бразильский архитектор Паулу Мендес да Роша, получивший главную мировую архитектурную премию за 2006 г.
Вторая крайность – гигантомания – заметна на примере проектов создания «наукоградов». Здесь часто можно найти все, что угодно – от мер по улучшению инфраструктуры общественного транспорта до планов по обустройству пешеходных дорожек. Не хватает только одного – собственно программы организации эффективного сотрудничества между научными организациями и компаниями частного бизнеса.
5. Представляется важным, чтобы в ОЭЗ было возможно органичное сочетание предприятий малого и крупного бизнеса.
С одной стороны, крупный бизнес имеет возможности привлечения финансирования, внедрения результатов НИОКР в реальные производственные процессы, отлаженные каналы сбыта, систему отбора приоритетов и т.д.