Государством в лице правительства и Министерства финансов сделано практически все возможное для того, чтобы исключить ситуацию, в которой хотя бы часть расходов по обслуживанию долга покрывалась притоком средств в форме погашения государственного долга странами, задолжавшими в свое время России. Такие долги перед Россией составляли на начало 2008 г. порядка 68 млрд. долл. плюс более 3 млрд. долл. - долг перед Россией стран СНГ.
Важно подчеркнуть, что любые безнадежные к погашению в сложившихся условиях внешние активы можно и списывать, если перспектива сотрудничества с государством-должником связывается с возможностью экспорта на выгодной основе товаров или с возможностью получения выгод от реализации инфраструктурных проектов. В марте 2006г. проводилось урегулирование и списание части алжирского долга. В 2008г., через два года после списания крупной суммы алжирского «оружейного» долга (4, 7 млрд. долл.) в обмен на новые контракты, российская компания «Стройтрансгаз» активизирует работу в Алжире по созданию газотранспортных мощностей. [52]
Явно недооценивается возможность погашения российских внешних требований имущественными сделками и поставками товаров. Однако в последние годы активизирована деятельность правительства России, связанная с обменом долга перед Россией на долю участия в инвестиционных проектах, а также с определением необходимых России товаров, поставка которых может быть обеспечена в счет долга государствами-должниками. Примером является обмен индийского долга перед Россией в рупиях, эквивалентного почти 2 млрд. долл., на долю участия в проекте. На средства индийского долга перед Россией будет построен с ее участием химико-металлургический комбинат по производству необходимой ей продукции, в том числе диоксида титана, причем с долей России в проекте 55%.
Таким образом, в системе Государственного долга Российской Федерации имеют весьма тревожные тенденции. Их две: стремительный рост внешнего корпоративного долга и слабое использование государственного долга для инвестиций в реальный сектор экономики. Решение этих проблем окажет большое влияние как на состояние государственного долга Российской Федерации, так и на экономику России в общем.
2.3 Перспективы регулирования государственного долга в экономике России.
Добиться реальных успехов в экономике можно только при качественном улучшении механизмов управления государственными активами и государственными резервами. Однако внешние активы государства практически перестали быть таковыми и вряд ли что изменится к лучшему. Это затрудняет обслуживание долговых обязательств России без очередных внутренних заимствований.
В решении проблемы управления внешними активами государства симптоматичным является то, что изменена гл. 15 Бюджетного кодекса РФ. Раньше она называлась «Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией». После внесения изменений в Бюджетный кодекс в апреле 2007 г. название главы имеет другую редакцию: «Внешние долговые требования Российской Федерации». Смысл изменений - в подчеркивании того, что российские внешние требования не всегда выступают в качестве активов.[53]
Противоречивые тенденции, связанные с использованием кредитных потоков в механизмах бюджетной системы государства, диктуют необходимость совершенствования управления совокупным внешним и внутренним долгом. Требует более обоснованного решения проблема учета государственного долга. Это особенно актуально по отношению к так называемому «непредвиденному долгу». В законодательстве нашей страны понятие «непредвиденный долг» не было определено. Нет его и в радикально обновленном Бюджетном кодексе РФ. Речь идет об обязательствах Российской Федерации по предоставленным ею государственным гарантиям, которые в соответствии с Бюджетным кодексом включены в понятие «государственный долг Российской Федерации». В других странах практикуется оценка потенциально возможного увеличения объемов государственного долга за счет непредвиденного долга (гарантий). В условиях России это понятие включало бы корпоративную и частную задолженность. Известны факты переоформления в государственный внешний долг коммерческой задолженности. Имело место и переоформление во внутренний долг задолженности по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций агропромышленного комплекса, организаций, обеспечивавших завоз продукции в районы Крайнего Севера, задолженности предприятий текстильной промышленности Ивановской области по неуплаченным процентам за пользование централизованными кредитами, переоформленной в векселя Минфина России. «Непредвиденный долг» возможен и при свершении определенных событий в перспективе. В частности, рост доли пожилого населения в его общей численности неизбежно ведет к росту расходов пенсионной системы и предполагает дополнительное финансирование.[54]
Другая проблема учета долговых обязательств - должное внимание ко всей совокупности долговых обязательств. Приходится констатировать, что оперативные данные о состоянии государственного внешнего долга и операциях с долговыми обязательствами Российской Федерации, публикуемые на сайте Министерства финансов Российской Федерации, не являются полными и достоверными как по составу, так и по объему обязательств. По данным Минфина РФ, задолженность кредиторам Парижского клуба на начало октября 2006 г. составляла 1,9 млрд. долл., а на 1 января 2007 г. - 3,1 млрд. долл. Получается, что задолженность выросла на 1,2 млрд. долл. Однако за указанный период привлечения новых заимствований не было. Значительная разница в объемах задолженности объясняется тем, что при составлении оперативной отчетности были использованы не данные по учету задолженности, отраженные на лицевых счетах, а расчетные данные, при определении которых в объеме погашения долга была учтена так называемая премия, выплаченная кредиторам сверх номинальной суммы долга за согласие на досрочное погашение долга.
Официальной информацией Минфина России объем долговых обязательств отражается неполно. В их объем Внешэкономбанком (ныне это Банк развития и внешнеэкономической деятельности) не включается задолженность перед физическими лицами по блокированным счетам. Она считается внутренним валютным государственным долгом.
Становится очевидным, что отсутствие законодательно закрепленных норм определения объема государственного внешнего долга в соответствии с международной практикой его учета и статистического отражения существенно ограничивает возможности достоверного определения государственного долга и возможности оперативного управления им. Назрела необходимость обеспечения органами федеральной власти полного учета и достоверности информации о долговых обязательствах. Только при этом условии может быть более четкой система управления государственным долгом. К сожалению, целостная система управления государственным долгом не сложилась. Сказывается несовершенство российского законодательства и подзаконных актов. Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.[55]
Бюджетным кодексом РФ предусмотрено деление государственного долга только по валюте обязательств. При таком подходе понятие «внешний долг» как долг в иностранной валюте имеет размытый характер. Объем обязательств в иностранной валюте не является полностью внешним. Принцип деления долга на внутренний и внешний по признаку резидентства, принятый в международной практике, Минфином России не применяется. В публикуемой им официальной структуре внешнего долга (представленного в иностранной валюте) составляющая нерезидентов не отражена. При всем том, что долг перед нерезидентами в составе внешнего дола абсолютно преобладает и относительно ВВП на начало 2007 г. составлял 30, 6%, важно знать и масштаб меньшей части долга - перед резидентами.
В управлении государственными заимствованиями и общей массой государственного долга и внешних активов актуально ужесточение их нормативного регулирования. В процессе формирования действующего бюджетного законодательства на эмпирической основе были выработаны определенные лимиты и ограничения, так или иначе связанные с государственными заимствованиями и с объемом долговых обязательств. Бюджетный кодекс в новой редакции содержит следующие ограничения.
По размеру дефицита: размер дефицита федерального бюджета не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета, который может составлять 4, 7% ВВП (ст. 92, п. 1); размер дефицита федерального бюджета может быть: не более 15% собственных доходов - без учета утвержденного объема безвозмездной помощи; не более 10% собственных доходов для субъектов Федерации, доля межбюджетных трансфертов, в составе доходов которых в течение двух из трех последних лет не превышала 60% объема собственных доходов (ст. 92-1, п. 2); размер дефицита бюджетов муниципальных образований может быть: не более 10% собственных доходов - без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений; для муниципальных образований с долей межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и налоговых доходов, поступающих по дополнительным нормативам) в течение двух из трех последних лет выше 70% - не более 5% годового объема доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (ст. 92-1, п. 3) .[56]