Когда белорусская общественность устала ждать и снега, и новых кодексов об административных правонарушениях, появилось и то и другое. Без малого четыре года лежал незадействованным один из кодексов, и столько же у парламентариев не получалось принять другой. И вдруг 31 декабря 2006 г. (в воскресенье и за несколько часов до Нового года!) Президент подписал Закон № 208-З "О введении в действие Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях" (далее - Закон № 208-З).
Согласно Закону № 208-З с 1 марта 2007 г. вводятся в действие:
- Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21.04.2003 г. (далее в зависимости от контекста - КоАП или новый КоАП);
- Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20.12.2006 г. (далее - ПИКоАП).
Процедура введения в действие. Одновременно (т.е. с того же 1 марта 2007 г.) признаны утратившими силу Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 06.12.1984 г. (далее - прежний КоАП) и все законодательные акты, которые вводили его в действие и вносили изменения в него.
Более того, с указанной даты не применяются нормы об административных и экономических правонарушениях, содержащиеся в законах (кроме КоАП и ПИКоАП), указах Президиума Верховного Совета, решениях Правительства и местных органов, кроме предусматривающих более мягкую ответственность в сравнении с КоАП. Такие (более мягкие) нормы будут применяться и впредь ко всем, кто нарушил (совершил противоправное деяние) до 1 марта 2007 г. и привлекается к ответственности в пределах сроков давности.
Не отмененные же акты законодательства могут применяться только в части, не противоречащей новым кодексам. Исключение сделано для Конституции и решений Президента Республики Беларусь. Эти (более сильные акты) продолжают действовать без изъятий и после введения кодексов (т.е. вместо них в случае расхождения). Правда, сам Президент в большинстве указов и декретов об административной и экономической ответственности предусмотрел, что введение КоАП и ПИКоАП прекращает действие аналогичных решений Главы государства. Более того, Закон № 208-З обязывает Совет Министров и Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь внести Главе государства предложения о пересмотре декретов и указов, дублирующих кодексы.
С введением КоАП и ПИКоАП:
Чтобы на практике не возникло путаницы, Правительству Республики Беларусь и местным властям поручено обеспечить приведение правовой системы в соответствие с кодексами.
Изменчивость административного законодательства
В национальном правотворчестве такого еще не было. Принятый и подписанный Президентом Республики Беларусь кодекс пролежал на полке 46 месяцев с гаком (к сведению: почти столько же длилась вся Великая Отечественная война!). За это время его успели 25 раз (!!!) исправить и дополнить, внеся более 300 (!!!) поправок.
В то же время спокойно продолжал действовать прежний КоАП. За четыре последних года он подвергся только небольшим редакционным правкам (его скорректировали всего четыре закона и один Указ Президента). Хотя до принятия нового КоАП в прежний КоАП вносилось по сотне полноценных изменений в год (иногда за один день принималось по два закона о внесении изменений и дополнений).
Очевидно, столь впечатляющая изменчивость всегда была и поныне остается внутренне присущим свойством административного законодательства. Ведь если учесть не только поправки, внесенные в КоАП, но и указы Президента на ту же тему, то за последние четыре года содержание законодательства об административных правонарушениях изменялось с традиционно высокой интенсивностью - сотни поправок каждый год. Следовательно, можно ожидать, что и в будущем нас ждет изобильный поток законодательных актов, регулярно редактирующих КоАП и ПИКоАП.
Ранее административным правонарушениям посвящался один кодекс и множество подзаконных актов. Теперь все это попытались свести воедино. Кодифицированных норм стало больше - и их разделили между двумя взаимосвязанными кодексами: КоАП и ПИКоАП (по аналогии с гражданским и уголовным правом, где процессуальные и исполнительные процедуры выделены в самостоятельные акты). При этом два новых кодекса в совокупности оказались только на четверть объемнее своего предшественника, поскольку несмотря на рост числа наказуемых правонарушений число государственных органов, привлекающих к ответственности, уменьшилось, а процессуальные регламенты стали компактнее благодаря унификации.
Однако при явном внешнем сходстве КоАП и ПИКоАП разнятся между собой: даже при беглом просмотре заметно, что второй кодекс рождался на ином этапе развития отечественной правовой системы, а именно в тот момент, когда принято подчеркивать приоритет международного права. Кроме того, в ПИКоАП гораздо больше явных шероховатостей. Типа опрометчивого утверждения: "Никто не может быть понужден к исполнению обязанностей, не установленных настоящим Кодексом" (часть 3 ст. 2.3 ПИКоАП). Безусловно, эта норма никоим образом не отражает состояния белорусского права, где помимо административно-процессуальных обязанностей существует великое множество иных (в том числе и конституционных) обязанностей, уклониться от которых никакой ПИКоАП не поможет.
Изучая новые кодексы, следует иметь в виду, что перед нами не новая редакция старых законодательных положений, а серьезнейшая правовая реформа. Ведь административные санкции распространили свое действие не только на всех физических, но и на юридических лиц, "признанных виновными и подлежащих административной ответственности". Естественно, под административное регулирование попали и индивидуальные предприниматели, в очередной раз "последовавшие" за организациями.
Раньше организации и "индивидуалы" карались экономическими санкциями, оставаясь (за редким исключением) вне рамок прежнего КоАП. Разумеется, экономические санкции были очень похожи на административные взыскания, поэтому их (санкции) давно уже (более 15 лет кряду!) собирались трансформировать и включить в КоАП. И вот свершилось! Два родственных вида "проступков-взысканий" слились в один вид с общим названием и унифицированными процедурами преследования.
В результате вместо прежних двух "степеней суровости" наказания их стало четыре.
За один и тот же проступок меньше всех наказываются физические лица. Особенно военнослужащие, милиционеры, "эмчеэсовцы" и финансовые "расследователи", которых нельзя карать исправительными работами и административными арестами (а военнослужащих срочной военной службы нельзя еще и штрафовать). Вообще всем, "живущим по уставу", административную ответственность могут заменить дисциплинарной.
Потом в порядке возрастания степени наказания следуют: должностные лица; индивидуальные предприниматели, отвечающие за нарушения, связанные с предпринимательской деятельностью, без привлечения к той же ответственности в качестве простых физических лиц; юридические лица. Причем организации и их должностные лица получают заслуженное взыскание независимо друг от друга (т.е. за одно и то же нарушение наказывают и юридическое лицо, и его руководителей или работников).
Впрочем, принцип равенства перед законом сформулирован в ст. 4.2 КоАП и в ст. 2.12 ПИКоАП, хоть и дифференцированно по видам лиц, но очень масштабно: "Физические лица равны перед законом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Юридические лица равны перед законом независимо от формы собственности, места нахождения, организационно-правовой формы и подчиненности, а также других обстоятельств".
Для унификации подходов к юридическим и физическим лицам в белорусском законодательстве появилось еще одно "виртуальное" понятие - "вина юридических лиц". Ведь согласно ст. 3.5 КоАП юридическое лицо признается виновным, если установлено, что им не соблюдены нормы (правила), за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. Однако для проформы сделана оговорка: наказуемы только юридические лица, не предпринявшие все меры по соблюдению административных норм (правил). Но разве ж можно доказать, что предприняты ВСЕ меры, если факт нарушения, как говорится, налицо?
На случай реорганизации юридических лиц в КоАП есть своеобразное "преемство административной ответственности", неизвестное прежним правонарушителям, которые не могли "передавать" наложенные на них взыскания "по наследству". После слияния, присоединения или преобразования юридических лиц к административной ответственности за содеянное "предшественником" будет привлекаться организация, получившаяся в результате реорганизации. А при разделении или выделении - юридическое лицо, получившее согласно разделительному балансу права и обязанности по сделке, приведшей к правонарушению, или по неправомерно использованному имуществу.
Конечно, в последнем случае разобраться, кого наказывать, будет очень сложно. Но именно поэтому, на наш взгляд, будут наказывать любого, причастного к не вполне законной сделке (не вполне "праведному" имуществу).
Легко заметить, что КоАП и ПИКоАП максимально сблизились с Уголовным кодексом Республики Беларусь (далее - УК), Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь (далее - УПК) и Уголовно-исполнительным кодексом Республики Беларусь (далее - УИК). Перечислим основные элементы, "пришедшие" в административное право из уголовного.
1. Произведено массовое заимствование понятийного аппарата. В новые кодексы внедрены такие традиционно "криминальные" понятия, как "деяние", "покушение", "соучастие", "пособник", "повторность", "совокупность", "защита", "материалы", "задержание", "открытые и закрытые рассмотрения (заседания, процессы)", "потерпевший" и т.п. Эти и другие термины (в том числе традиционные для административного права) получили определения, скопированные из УК, УПК и УИК.