Неподатковими надходженнями визнаються: а) доходи від власності й підприємницької діяльності; б) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного й побічного продажу; в) доходи від штрафів і фінансових санкцій; г) інші неподаткові надходження. Цей перелік для фінансового забезпечення місцевого самоврядування не є вичерпним, тому має неабияке значення те, що відносить законодавець до інших неподаткових надходжень. З нашої точки зору, до них належать всі надходження до місцевих бюджетів, не передбачені податковим законодавством як обов’язкові платежі. Зокрема, ст. 69 БК України передбачає, що до доходів місцевих бюджетів включаються такі неподаткові надходження: (а) суми відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами, (б) дивіденди, нараховані на акції господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади, (в) кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, (г) суми від місцевих грошово-речових лотерей, (д) плата за гарантії, (е) гранти й дарунки у вартісному обчисленні, (є) власні надходження бюджетних установ. Узагалі ж неподаткові надходження мають ситуаційний характер і є необов’язковими.
Згідно із Законом доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних джерел і закріплених у встановленому ним порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів (ч. 1, ст. 63 ). Таким чином, необхідно розрізняти доходи власні і закріплені. До власних доходів належать місцеві податки і збори, платежі, встановлені місцевими органами влади, доходи комунальних підприємств, доходи від майна, що належить місцевій владі та ін. Закріплені доходи закріплюються за певним бюджетом. Саме такий різновид доходів закріплено в ст. 64 БК України. Доходи, які формуються за рахунок власних джерел, зараховуються до місцевого бюджету на підставі рішення відповідної ради. Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування шляхом закріплення за ними у встановленому законодавством порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів. Це пов’язано з тим, що на практиці місцеві доходи не створюють необхідної бази для належного здійснення всіх функцій, покладених на місцеві ради. Тому радам гарантовано право на включення до власного бюджету частини встановлених загальнодержавних доходів, а в разі неможливості покриття своїх першочергових потреб за рахунок власних, закріплених і регулюючих доходів можуть застосовуватися методи бюджетного регулювання (відсоткові відрахування від територіальних надходжень загальнодержавних податків і зборів, дотації, субвенції, бюджетні позички) [9, с. 26]. Як бачимо, існуючий перелік місцевих доходів може розширюватися завдяки загальнодержавним доходам. Важливе значення має такий складник доходів місцевих бюджетів, як міжбюджетні трансферти. Відповідно до БК України їх складають кошти, які безоплатно й безповоротно передаються з одного бюджету до іншого і здійснюються у формі дотацій вирівнювання, субвенцій, коштів, що передаються до Державного й місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів, та інші дотації. Так, субвенції становлять собою міжбюджетні трансферти для використання з певною метою в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про їх надання. Дотації не мають цільового призначення й використовуються для вирівнювання доходної спроможності бюджету, який його отримує. Наступним елементом фінансової основи організації і діяльності місцевих рад є позабюджетні кошти, які Закон дозволяє створювати. Утім, БК України категорично забороняє можливість їх існування, вважаючи це порушенням принципів бюджетної системи. Як вбачається, позиція законодавця, відображена в Бюджетному кодексі, є хибною, оскільки суперечить закріпленому в Конституції та Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” принципу матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевого самоврядування, штучно звужує фінансову основу цієї підсистеми публічної влади, не сприяє ініціативі муніципальних органів і зайво “прив’язує” їх до державного апарату. Бюджет може складатися із загального і спеціального фондів. Ці складники не слід плутати з позабюджетними фондами, бо кошти, з яких формуються перші є бюджетними і не мають цільового призначення. Означений поділ бюджету на фонди характеризується як позитивний, бо завдяки цьому органи місцевого самоврядування одержали реальну можливість поліпшити свої фінансові справи й оперативніше здійснювати фінансування різних заходів [4, с. 19]. Слід вказати також на невідповідність положень Закону при визначенні елементів фінансової основи місцевих рад положенням Конституції України, яка у ст. 142 [2; 1996. – № 30. – Ст. 141] не відносить позабюджетні кошти до фінансової основи місцевих рад, а вказує, що до її складу разом з доходами місцевих бюджетів входять інші грошові кошти. Це створює правову базу для існування такого елементу фінансової основи, як інші кошти.
Термін “інші кошти”, закріплений у Конституції, привертає увагу науковців. Це пояснюється тим, що законодавцем не зазначено, що становлять собою названі кошти, яким чином формуються й використовуються. Виникає запитання: чи повною мірою кошти місцевих бюджетів вичерпують склад фінансової основи? Вважаємо, що фінансова основа зводиться лише до наявності коштів місцевих бюджетів, хоча з приводу деяких дефініцій не можна зробити остаточного висновку. Такими поняттями виступають позики, запозичення й засоби добровільного самооподаткування. Говорячи докладніше, стан недостатньої визначеності їх у законах не дозволяє зробити остаточного висновку, до якого саме елементу віднести ці терміни. Наприклад, деякі вчені, іншими грошовими коштами називають засоби самообкладення – разові добровільні цільові збори, що встановлюються безпосередньо населенням муніципального утворення для фінансування рішення питань місцевого значення [7, с. 342]. Відповідно ж до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, який декларує, що за рішенням зборів громадян за місцем їх проживання дійсно можуть запроваджуватися місцеві збори на засадах добровільного самооподаткування, остаточного висновку, куди їх віднести, не випливає, як немає відповіді на запитання, зараховуються ці кошти до відповідного бюджету чи становлять окремі фінанси. Закладаючи таку дефініцію, законодавець намагався створити також базу для використання позичок і запозичень. Але на цей випадок ст. 15 БК України говорить, що останні використовуються лише як джерела фінансування дефіциту бюджету. Інакше кажучи, коли дефіциту бюджету немає, то запозичення здійснювати не можна, що в таких випадках виключає їх як складову частину фінансової основи організації і діяльності місцевих рад. До того ж, цією нормою було обмежено склад суб’єктів, які мають право здійснювати запозичення, – виключно Верховна Рада АРК і міські ради. Позички ж згідно ст. 73 БК України використовуються в разі виникнення тимчасових касових розривів, а їх залучення також має вірогідний характер.
На підставі вищенаведеного можемо зробити певні висновки:
1) поняття “фінансова основа організації й діяльності місцевих рад” потребує додаткового вивчення з метою більш чіткого з’ясування його змісту і співвідношення із суміжними категоріями;
2) фінансову основу слід розглядати як самостійну і не плутати її елементи зі складниками матеріальної основи, хоча практично вони взаємопов’язані. Утім, таке розмежування має важливе теоретичне значення і дозволяє дати комплексну характеристику фінансової основи та її елементів;
3) неузгодженість основних правових актів у царині фінансового й конституційного права з приводу встановлення й регулювання фінансової основи, наявних її складників призводить до плутанини, хибного тлумачення й розуміння теорії, що говорить про необхідність упорядкування правових актів та усунення протиріч;
4) для усунення протиріч у законодавстві запропоноване законодавцем визначення фінансової основи необхідно уточнити шляхом застосування однозначних елементів. Щоб ця категорія мала завершений вигляд, необхідно провести науковий аналіз понять фінансової автономії й бюджетної самостійності;
5) заборона органам місцевого самоврядування створювати відповідні фонди за межами бюджетів реалізує принцип повноти бюджетної системи України, що не було передбачено Законом “Про бюджетну систему України”, який утратив чинність, і не враховується Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”.
Список літератури
1. Базидевич В.Д., Баластрик Л.О. Державні фінанси: Навч. посібник. – К.: Атака, 2002. – 368 с.
2. Відомості Верховної Ради.
3. ЄпіфановА.О., СалоІ.В., Д’яконоваІ.І. БюджетіфінансоваполітикаУкраїни. – К.: Наук. думка, 1997. – 302 с.
4. Ісаєва Н. Фінансова самостійність місцевих рад // Рад. право. – 1991. – № 6. – С. 17-19.
5. КравченкоВ.В., ПітцикМ.В. МуніципальнеправоУкраїни: Навч. посібник. – К.: Атака. – 672 с.
6. Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навч. посібник – К.: Т-во “Знання”, КОО, 1999. – 487 с.
7. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2004. – 559 с.
8. Мартемьянов В.С. Материально-финансовая база деятельности местных Советов // Сов. государство и право. – 1978. – № 4. – С. 90-98.
9. Музика О. Повноваження органів місцевого самоврядування на отримання доходів у місцеві бюджети // Право України. – 2001. – № 4. – С. 25-27.
10. Поляк Г.Б. О правовом регулировании финансовой деятельности местных Советов // Сов. государство и право. – 1979. – № 2. – С. 55-59.
11. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Юриспруденция, 2000. – 352 с.
12. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. Л.А. Дробозиной. – М.: ЮНИТИ, 2001. – 527 с.
13. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. – 2-е изд. – М.: Дело, 2000. – 496 с.