По срокам действия специальные фонды подразделяются на постоянные и временные, которые прекращают свое существование после выполнения возложенных на них задач.
По принадлежности различают государственные, местные и межгосударственные фонды. Наибольшее значение среди межгосударственных фондов имеют Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, бюджетная комиссия Европейских сообществ.
По целям выделяют социальные фонды, фонды личного и имущественного страхования, экономические, кредитные, научно-исследовательские, инвестиционные, конъюнктурные, экологические, военно-политические фонды.
В России, в отличие от зарубежных государств, исторически сложилась иная система осуществления государственных расходов. Составлялись два вида бюджетов: обыкновенный и чрезвычайный. Обыкновенный бюджет формировался из традиционных, относительно постоянных доходов и направлялся на финансирование расходов, связанных с осуществлением основных функций государства. Чрезвычайный бюджет фактически выполнял функции специальных фондов, он не утверждался, не публиковался и содержался в тайне. За счет его средств погашался государственный долг, покрывались убытки, вызванные войной, стихийными бедствиями и т.д. Кроме того, за счет средств чрезвычайного бюджета покрывался дефицит обыкновенного. Бюджетная система СССР предусматривала существование одного государственного бюджета.
Впервые целевые внебюджетные фонды стали создаваться в Российской Федерации в период перехода страны на новые экономические отношения на основе Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.91 г. № 1734-1. Среди них ведущую роль заняли социальные внебюджетные фонды. При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большим напряжением. Одновременно с социальными были созданы иные внебюджетные фонды. Впоследствии, исчерпав положительный ресурс от функционирования целого ряда внебюджетных фондов, Правительство РФ приняло решение о консолидации их в бюджет, при этом сохранив определенную автономность таких фондов. Они включаются в бюджет отдельными статьями, т.е. трансформировались в целевые бюджетные фонды. Социальные фонды сохранили статус внебюджетных.
В состав государственных социальных внебюджетных фондов Российской Федерации в настоящее время входят: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости РФ. Эти фонды аккумулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий — государственного пенсионного обеспечения, поддержки в сфере занятости, оказания бесплатной медицинской помощи, поддержки в случае потери трудоспособности, во время отпуска по беременности и родам, санаторно-курортного обслуживания и т.д.
Социальные внебюджетные фонды, за исключением Фонда занятости, — самостоятельные финансово-кредитные учреждения. Однако эта самостоятельность имеет свои особенности, существенно отличается от экономической и финансовой самостоятельности государственных, акционерных, кооперативных, частных предприятий и организаций. Внебюджетные социальные фонды организуют мобилизацию и использование средств фондов в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат.
По условиям жизни населения, в первую очередь пенсионеров и инвалидов, можно судить о социальной ориентации экономики, о гражданской ответственности общества. За последние 15 лет расходы западных стран на государственные пенсии по старости и инвалидности увеличились вдвое. Имеют устойчивую тенденцию к росту соответствующие расходы и в России. Но так было не всегда. До второй мировой войны во многих странах, в том числе и в США, на получение пенсии могли рассчитывать только государственные служащие, ветераны войн, отставные военные, железнодорожники. Не был в этом отношении исключением и Советский Союз. В 1941 г. в огромной стране с населением 196 млн человек, из которых 12 млн составляли старики, получали пенсии по старости только 200 тыс. человек. Пенсионное обеспечение по старости и инвалидности, в его современном понимании, было введено в СССР только в 1956 г.
В настоящее время в Российской Федерации используется так называемая распределительная система пенсионного обеспечения. Ее суть в следующем. Взносы, собираемые сегодня с работающего населения, идут на выплаты пенсионерам. Такой механизм называют механизмом солидарности поколений, так как те, кто сегодня содержат пенсионеров, сами в старости окажутся на содержании следующего поколения. Неэффективность распределительной системы особенно ярко проявляется на фоне современной демографической ситуации в нашей стране и в мире в целом.
Современные пенсионные реформы предполагают создание так называемых накопительных пенсионных систем. При такой системе взносы, аккумулирующиеся в пенсионной системе за счет платежей работника и его работодателя, не расходуются на выплаты сегодняшним пенсионерам, а накапливаются. Деньги инвестируются и приносят доход до тех пор, пока плательщик не вышел на пенсию. Все сбережения плательщика и весь инвестиционный доход, полученный на эти сбережения, являются его личной собственностью, которая и обеспечит выплату пенсии. Пожилой человек при данной системе не зависит ни от государства, ни от молодого поколения. В этом случае не может быть пенсионной уравниловки, в то же время экономика получает огромные ресурсы для долгосрочных вложений, накопительный механизм в большинстве случаев сочетается с распределительным, но иногда полностью его заменяет. В ряде случаев управление пенсионными деньгами остается за государством, но часто эту обязанность берут на себя и частные компании. Может существовать даже система конкурирующих друг с другом негосударственных пенсионных фондов.
Основные принципы, по которым все большее число стран мира переходят с распределительной системы на накопительную следующие:
1. Демографическая тенденция в мире сегодня такова, что на одного человека преклонного возраста постепенно приходится все меньшее число работающих. По данным Министерства социальной защиты населения РФ, показатель соотношения количества работающих к количеству пенсионеров в России в 1995 г. составлял 1,8, а на конец 1996 г. он был уже равен 1,76. Прогнозные оценки на следующие четыре десятилетия показывают, что число лиц в возрасте 65 лет и старше увеличится при одновременном существенном снижении за этот же период численности людей трудоспособного возраста. В такой ситуации при распределительной системе в будущем придется либо сокращать пенсии, либо увеличивать взносы каждого трудоспособного человека в пенсионный фонд.
2. При накопительной пенсионной системе существует прямая связь между тем, сколько человек зарабатывал, и тем, каков будет размер его пенсии. Деньги на пенсионных счетах — собственность граждан, а не государства, поэтому надежность пенсионного обеспечения в накопительной системе повышается.
3. Накопительная система повышает норму сбережений в стране, что очень важно для ускорения экономического роста, тем более что основной фактор, определяющий низкий уровень пенсий в России, — состояние экономики и производительность труда.
Кризис пенсионной системы наблюдается не только в России, в мировой практике существуют примеры похожих кризисов. Поэтому, для того чтобы понять, как решать пенсионную проблему, необходимо изучить опыт проведения пенсионных реформ в других странах, что позволит выбрать наиболее эффективные пути выхода из кризиса. Требуют серьезного реформирования и другие внебюджетные социальные фонды, действующие в настоящее время в Российской Федерации.
Расходы на пенсионное обеспечение — самый объемный поток социальных трансфертных платежей в России. В течение 1993-1996 гг. эти финансовые потоки составляли от 25 до 47% по отношению к расходам федерального бюджета. На 1 января 1999 г. в стране насчитывалось свыше 38 млн пенсионеров – более 1/5 всего населения.
Основной источник доходов Пенсионного фонда — страховые взносы работодателей и работающих. Работодатели ежемесячно уплачивают страховые взносы одновременно с получением в банках и иных кредитных организациях средств на выплаты работникам за истекший месяц. Этот срок устанавливается не позднее 15-го числа месяца, за который исчислены страховые взносы. В таком же порядке работодатели начисляют и уплачивают обязательные страховые взносы с работников, включая работающих пенсионеров. Страховые взносы в Пенсионный фонд начисляются на все виды заработка (дохода) в денежной или натуральной форме независимо от источника их финансирования, в том числе штатных, нештатных, сезонных и временных работников, а также работающих по совместительству или выполняющих разовые, случайные и кратковременные работы. Перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд, утверждает Правительство РФ.
Пенсионный фонд Российской Федерации образован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. На Долю Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР) приходится почти 75% средств внебюджетных социальных фондов. Основные задачи Пенсионного фонда как самостоятельного финансово-кредитного учреждения – аккумуляция страховых взносов и расходование средств фонда в соответствии с действующим законодательством.
Понятие «целевые бюджетные фонды» появилось в 1995 г., когда подобный статус был закреплен за некоторыми ранее внебюджетными фондами, создаваемыми в качестве целевого источника финансирования отдельных государственных расходов.