1.3. Формирование системы регулирования внешнеэкономической деятельности
Переход к рыночной экономике поставил перед внешнеэкономической деятельностью задачу способствовать максимально эффективному включению российского народного хозяйства в мировые экономические процессы с целью использования преимуществ международного разделения труда.
Очевидно, что путь национальной изолированности от международных экономических отношений бесперспективен для России. Споры возникают лишь по поводу конкретных форм, пределов, темпов и других параметров интегрирования в мировое хозяйство. Вызывает сомнение, что быстрая либерализация внешней торговли на ранних стадиях перехода к рынку способна помочь модернизации экономики. Поэтому содержание внешнеэкономической политики в период перехода к рынку постсоциалистического государства должно определяться прагматическим путем в контексте макроэкономической и микроэкономической стратегии развития народного хозяйства с учетом его реальной структуры.
Чем более стабильна национальная экономика, чем более гармоничны пропорции между различными ее отраслями, взаимоотношения ее с мировым хозяйством, тем меньше нуждается она в экстренных мерах государственного регулирования внешней торговли. Российская экономика все еще переживает сложный переходный период, она крайне диспропорциональна. Поэтому ей нужен весь арсенал возможных средств внешнеторгового регулирования, включая защитные (протекционистские) меры.
Следует иметь в виду, что в современном мировом хозяйстве внешняя торговля посредством таможенно-тарифного и нетарифного регулирования относится к одной из самых регулируемых областей хозяйственной жизни.
Западные страны, постоянно декларируя свою приверженность нормам свободной торговли и действительно стремясь к либерализации международных хозяйственных отношений, на практике придерживаются весьма взвешенного и прагматичного подхода к регулированию этих отношений, неизменно отдавая приоритет совершенно конкретным национальным хозяйственным задачам и интересам в тех случаях, когда они вступают в конфликт с идеалами экономического либерализма. Их политика, конечно, не сводится только к устранению торгово-экономических барьеров, а формируется с учетом состояния национальной экономики, уровня и приоритетов ее развития, степени ее конкурентоспособности, специфики социальных проблем и внешнеполитических целей, поведения партнеров и т.д.
Даже на концептуальном уровне этот прагматизм выражается в том, что, например, в США, являющихся признанным лидером мирового движения за свободную торговлю, официально исповедуется доктрина не просто “свободной”, но и “справедливой” или “добросовестной” торговли, т.е. торговли, ведущейся с соблюдением принципа взаимности и в определенных нормативных рамках, трактуемых в США довольно жестко и не всегда в соответствии с международными правилами. Поэтому, в частности, США применяют антидемпинговые и компенсационные пошлины гораздо шире, чем другие страны мира.
В других же западных государствах вообще предпочитают говорить не о “свободной”, а “регулируемой” или “управляемой” торговле, иногда об “организованной свободной торговле”, что более соответствует реальным формам международных экономических связей высокоразвитых государств, не говоря уже о странах менее развитых, протекционистские элементы в политике которых очень сильны.
Климат международных торговых отношений определяется не только нормами Всемирной торговой организации (ВТО), через которую развитые страны под флагом “свободной и справедливой торговли” стремятся ослабить тарифные и нетарифные ограничения, препятствующие экспорту их продукции, представленной, как правило, готовыми изделиями высоких технологий (которые, кстати, не так уж строго соблюдаются) и эффектными фритредерскими декларациями “богатых” стран, но и огромным числом рестриктивных нетарифных барьеров, охватывающих, по некоторым оценкам, до половины мировой торговли, широким использованием методов искусственной поддержки конкурентоспособности национального капитала и национальных отраслей (особенно сельского хозяйства), сохраняющимся еще во многих странах высоким уровнем тарифов (даже в развитых странах пошлины на ввоз некоторых “чувствительных” товаров довольно высоки, наличием многочисленных товарных и картельных соглашений, региональных блоков и преференций и т.п.
Фактически все “цивилизованные” страны, декларируют они это открыто или нет, не довольствуются своим “естественным” местом в системе международного разделения труда, диктуемым законами свободной конкуренции, но пытаются - порою со значительным успехом (Япония, ФРГ, страны Юго-Восточной Азии и др.) - активно и целеустремленно воздействовать на формирование своего “сравнительного преимущества”, используя широкий арсенал средств структурной (промышленной) политики и другие методы, далекие от идеалов свободной торговли.
На этом фоне еще в последние годы существования СССР началась трансформация механизма государственной внешней торговли в сторону отказа от автаркических тенденций, существовавших в течение веков в экономике дореволюционной России, резко усилившихся в советский период. В Советском Союзе (и отчасти в рамках СЭВ) была создана изолированная от внешних связей экономическая система. Эта система позволила достичь почти полного жизнеобеспечения на низшем уровне потребностей и качества продукции. Нацеленная на военно-политические задачи, автаркическая экономика СССР мало нуждалась в связях с остальным миром и совершенно не была приспособлена к сотрудничеству с ним.
Реформы в области внешнеэкономических связей начатые в 1986 г., привели к формальной отмене государственной монополии внешней торговли (в 1988 г.), предоставлению предприятиям и хозяйственным организациям права
на экспортно-импортные операции, а также к возникновению большого числа совместных предприятий (СП) с зарубежными партнерами (с 1987 г.). Тем не менее выход на внешний рынок находился под мощным бюрократическим контролем, валютные поступления были обложены высокими налогами. Советский рубль оставался неконвертируемой валютой.
В России же существенные изменения во внешнеторговом режиме начались с указа президента № 213 от 15 ноября 1991 г. “О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР”. Указ предусматривал ряд конкретных мер. Во-первых, отменял обязательную регистрацию российских предприятий и фирм в качестве участников внешнеэкономической деятельности. Это означало, что все предприятия и их объединения получали право на осуществление внешнеэкономических операций (в том числе и посреднических) без специального разрешения, которое прежде необходимо было получать. Во-вторых, часть валютной выручки, оставшейся в распоряжении экспортера, увеличивалась до 50%. В-третьих, были отменены налоги на импорт, ставки которых по многим позициям были необоснованно высоки. В-четвертых, в соответствии с либерализацией цен на все продукты и ресурсы с 1 января 1992 г. правительство расширило сферу использования рыночного курса, т.е. свободной цены на иностранную валюту. Фактически это означало девальвацию рубля почти в 60 раз. А с 1 июля того же года единый рыночный курс фактически стал основным валютным курсом. В-пятых, был сокращен перечень товаров, экспорт которых лицензировался и квотировался.
В правительственной “Программе углубления экономических реформ” (1992г.) в разделе “Либерализация внешнеэкономической деятельности. Открытие экономики” отмечалось, что либерализация является одним из ключевых направлений экономической политики, обеспечивающим улучшение положения России в системе международного разделения труда. Среди среднесрочных целей этой программы под номером один значилось: “полный демонтаж количественных ограничений во внешней торговле “ (это то, к чему десятки лет шли наиболее развитые страны мира).
Однако выход на внешний рынок огромного числа российских предприятий, зачастую не имевших в прошлом опыта ВЭД, привел к их конкуренции друг с другом и ухудшению условий экспортно-импортных сделок.
В этих условиях Правительство России было вынуждено пойти на усиление государственного контроля за вывозом товаров. С 1 июля 1992 г. установлен особый порядок экспорта стратегически важных сырьевых товаров. Всего же контроль за вывозом стратегически важных сырьевых товаров охватывал 70% российского экспорта.
Согласно разработанному МВЭС РФ и Государственным комитетом РФ по антимонопольной политике “Положению о порядке регистрации предприятий и организаций, имеющих право экспорта стратегически важных сырьевых товаров" число организаций, осуществляющих экспорт вышеназванных товаров по состоянию на конец августа 1992 г. было ограничено пятьюдесятью - это в основном государственные внешнеэкономические объединения и крупные отраслевые ассоциации. В 1995 г., когда участие российских экспортеров сырья и топлива приняло достаточно упорядоченный характер и более активно заработали механизмы таможенного и валютного контроля институт специальных экспортеров был упразднен.
В августе 1993 г. уже принимается более реальный документ - в новой правительственной программе на 1993-1995 гг. “Развитие реформ и стабилизация российской экономики” в центре внимания внешнеэкономического раздела которой уже не неумеренная либерализация, а конкретные проблемы взаимосвязи внешнеэкономической политики со структурной политикой, усиления контроля за экспортом стратегически важных сырьевых товаров, ограничения иностранной конкуренции на внутреннем рынке и т.п.
Однако быстрота, с которой создавалась новая система управления внешнеэкономическими связями не могла не отразиться на качестве этой системы. Нередко изменения, вносившиеся в систему государственного регулирования, не были подкреплены соответствующими законодательными нормами хозяйственного права, плохо состыковывались с теми элементами управления экономикой, на основе которых регулировалось развитие внутреннего сектора народного хозяйства. Нередко они обгоняли процессы формирования рыночных отношений, происходящие в национальной экономике. Принимая порой скороспелые решения, правительству потом нередко приходилось отступать, что придавало торгово-политическому режиму черты неустойчивости и непредсказуемости. Так президентский указ №1007 от 23 мая 1994 г. об отмене лицензирования и квотирования экспорта, изданный под нажимом Международного Валютного Фонда без согласования с правительством и МВЭС, пришлось почти немедленно корректировать правительственным постановлением, в результате чего появилась на свет громоздкая, неэффективная и, что особенно важно, не слишком соответствующая международным торговым нормам система регистрации экспортных контрактов.
В результате, наряду с очевидными успехами в области рыночных преобразований внешней сферы национальной экономики России и развитии экспорта, в ходе реформы выявились и существенные негативные моменты.
Широкий спектр мер по либерализации внешней торговли, а также девальвация рубля, с одной стороны создавали предпосылки для последующего роста экспорта и конкурентного давления импорта на производство, а с другой - дали сильный толчок развертыванию инфляционных процессов, создавали трудности для ряда отраслей, зависящих от импорта. Либеральный режим осуществления внешнеторговых и валютных операций, заниженный курс рубля, несовершенное банковское законодательство способствовали также усилению бегства капитала из страны, которое, впрочем, происходило уже в годы перестройки.
Сложившаяся система государственного регулирования в соответствии с мировой практикой включала в себя меры тарифного и нетарифного регулирования экспорта и импорта. Экспортные поставки регулировались системой квот и лицензий. Квоты устанавливало Министерство экономики РФ и на их основе выдавались лицензии для экспорта продукции. Кроме того, лицензированию подлежали и некоторые группы специфических экспортных товаров, как-то: оружие и боеприпасы, специальные комплектующие для их производства; драгоценные металлы, отдельные виды лекарственных средств, живые животные и т.д.
Кроме того, в связи с существенной разницей между мировыми и внутренними ценами на экспортируемую продукцию, использовалась система экспортных пошлин, редко применяемая в мировой практике. С помощью этих пошлин часть дохода экспортеров изымалась в пользу государственного бюджета. Экспортными пошлинами в 1992 г. охватывались около 3/4 российского экспорта.
Импорт регулировался системой лицензий, на такие специфические товары, как лекарственные средства, химические средства защиты, оружие и боеприпасы, драгоценные металлы и т.д., а также импортным тарифом.
Импортный таможенный тариф РФ (первоначально носивший временный характер) был введен Указом Президента РФ в середине 1992 г. в целях увеличения доходов государственного бюджета от внешнеэкономической деятельности и создания более благоприятных условий для развития отдельных видов производства с высокой степенью обработки.
В последующие годы в механизм регулирования внешнеэкономической деятельности вносились коррективы, отчасти продиктованные объективной необходимостью углубления реформ, а отчасти необходимостью устранения допущенных просчетов.
В целях дальнейшей либерализации экспорта постепенно сокращался объем квотируемой и лицензируемой продукции, поставляемой на экспорт. С 1 января 1994 г. в списки квотируемых и лицензируемых экспортных товаров входило 12 товарных групп (в 1993 г. - таких групп было 17, а в начале 1992 г. - 27). В 1995 г. экспортные квоты и лицензии были вовсе ликвидированы.
В связи с изменением внутренних и мировых цен изменялись и экспортные пошлины. Последнее по времени снижение экспортных пошлин произошло в конце 1995 г. оно было осуществлено в целях повышения эффективности экспорта в условиях введенного валютного коридора.
С 1 апреля 1996 г. ликвидировано подавляющее число экспортных пошлин. С 1 июля 1996 г. Россия отменила все экспортные пошлины. Наряду с этим была отменена обязательная экспертизы количества, качества и цены поставляемых товаров, а также регистрации экспортных контрактов (обязательный характер был заменен на рекомендательный). Контроль за экспортом сохранен только в сфере возврата валюты по внешнеторговым операциям.
Резкое расширение числа участников экспортных операций, произошедшее в 1992 г. обострило проблему валютного контроля за экспортными поставками. В последующем были приняты меры по усилению этого контроля. Они были направлены прежде всего на своевременное возвращение валютной выручки в Россию. Центральный Банк и Государственный таможенный комитет 12 октября 1993г. приняли совместную инструкцию № 19 и № 01-20/10283, определяющую порядок валютного контроля за поступлениями в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров.
Для экспорта стратегически важных сырьевых товаров она была введена в действие с 1 января 1994г., для остальных товаров - с 1 марта 1994 г. Схема контроля увязывает в единую цепочку всех российских субъектов экспортной сделки: "экспортер-таможня - банк". В соответствии с инструкцией введена специальная документация, которая дает возможность проследить сначала прохождение товара через границу, а затем поступление валютной выручки.
Коррективы, внесенные в правила регулирования импорта в основном касались изменений в импортном тарифе и введении системы платы налога на добавленную стоимость и акцизных платежей по импортируемым товарам. В настоящее время применяется импортный тариф, утвержденный постановлением Правительства РФ № 454 от 6 мая 1995 г. В течение последующего времени в него был внесен ряд изменений. Общая тенденция, проявившаяся в изменениях, вносимых в импортный тариф состоит в том, что с его помощью решаются две группы проблем: повышение доходов федерального бюджета, и усиление таможенной защиты отечественного производства.
Однако, по нашему мнению, делается это без достаточных экономических обоснований, под большим влиянием лоббирующих заинтересованных групп. В результате этого нельзя утверждать о том, что Россия имеет эффективный импортный тариф. Такой тариф можно разработать лишь при условии соблюдения двух критериев, которые не всегда легко совместить. Во-первых, импортный тариф необходимо органически увязать со структурной политикой, и в этом случае он должен обеспечивать временную защиту тем или иным видам отечественных производств. Однако вся беда состоит в том, что пока такой политики в России не выработано.
Во-вторых, импортные пошлины необходимо формировать в соответствии с требованиями Всемирной торговой организации (ВТО), в которую Россия намерена вступить в этом году. А это предполагает минимизацию импортных пошлин. Например, в начале 1990г. средняя ставка таможенных тарифов составляла около 6%. В частности, средние ставки тарифов США, стран ЕС и Японии составляли (в %): на сырьевые товары - 1,8; 1,6 и 1,4; на полуфабрикаты - 6,1; 6,2 и 6,3; на готовые изделия 7,0; 7,0 и 6,4 соответственно.
Работа над совершенствованием российского импортного тарифа будет продолжаться. На некоторые ввозимые товары будут повышены пошлины, а на другие понижены, но средневзвешенная ставка тарифа будет оставаться как и в настоящее время примерно на уровне 14%. Уровень ставок импортного тарифа на подавляющее большинство товаров в начале 1996 г. находился в пределах от 5 до 30% (исключениями являются предметы роскоши, оружие, спиртные напитки, ставки на которые превышают 30%, зерно и сахар-сырец, ставки на которые составляют 1 %).
На перспективу до 2000 г. разработан график поэтапного снижения импортных пошлин. Максимальная ставка импортного тарифа составляет с 1 января 1998 г. 20%, а с 1 января 2000 г. должна составить - 15%. Средневзвешенная ставка в 1998 г. равна 80% от уровня 1995 г., а в 2000 г. будет равна - 70%.
В 1996 г. по аналогии с экспортом введен валютный контроль за импортом. Его цель - воспрепятствовать использованию импортных контрактов для нелегального вывоза российского капитала.
С 1 ноября 1996 г. в соответствии с Указом Президента РФ "0 государственном регулировании внешнеторговых бартерных сделок" от 18.08.1996 г. валютным контролем охвачены также бартерные сделки.
Завершает переход к новому внешнеторговому режиму федеральный закон №157 от 7 июля 1995 г. “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности”. Хотя этот закон в основном является рамочным и непосредственно не требует каких-либо изменений в системе внешней торговли, он является значительным шагом по пути становления этой системы, уточнения ее основных понятий и положений.
Не всеми положениями закона остался доволен Президент РФ. Сразу же после его вступления в силу Президент попросил Конституционный суд проверить конституционность ряда его положений, считая что в законе ущемлены права центра по отношению к субъектам федерации в вопросах внешнеторговой деятельности. Однако в декабре 1996 года С. Шахрай в качестве нового представителя президента в Конституционном суде отозвал запрос как не совсем правильно оформленный.
Понятно, что к настоящему времени отработаны далеко не все проблемы регулирования внешнеторгового обмена. Необходимо повысить степень экономической проработки принимаемых решений, стремясь учесть при этом их воздействие на национальную экономику в целом, придать изменениям в регулировании предсказуемый характер, повысить стабильность юридических норм.
Некоторые нормативные рамочные положения, предполагающие значительные финансовые затраты, но не определяющие конкретного механизма изыскания необходимых ресурсов, могут поставить в затруднительное положение органы власти и фактически делают невозможным выполнение содержащихся в них требований. В данном законе к таковым относится ст. 21, которая, предусматривая возможность участия РФ в международных экономических санкциях, в то же время дает право российским лицам на возмещение в судебном порядке за счет госбюджета убытков, связанных с участием РФ в таких санкциях (кстати, неясно так же и то, как измерять эти убытки). Россия с ее уникальным геополитическим положением находится в сфере интересов всех крупных государств мира. Все возрастает стремление США установить свое политическое и экономическое господство, в частности, в регионах, где у России имеются традиционные внешнеэкономические интересы и где расположены страны, являющиеся ее должниками. Поэтому, чтобы не нанести непоправимый ущерб российским экономическим интересам, необходимо с особой осторожностью относиться к любым попыткам западных стран втягивать Россию в поддержку экономических санкций в отношении государств, политика которых не устраивает США (Иран, Ирак, Ливия, Югославия и другие).
Довольно очевидно, что российские власти пытаются моделировать внешнеторговый режим по западным образцам, учитывая задачу интегрирования в мировую торговую систему, но процесс нормотворчества пока что очень далек от мировых стандартов. Для нормального функционирования этой системы, которое если не исключало бы, то во всяком случае сводило бы к минимуму возможность административного произвола и недобросовестного толкования нормативных актов, а также решительно ограничило бы возможность ведомственного нормотворчества, необходимо усиление качества и детализации проработки внешнеэкономических законов, недопущение рамочной конспективности, из-за которых часть законотворческих функций фактически неправомерно делегируется административным структурам.
Показательно, что пока что самый “обширный” внешнеторговый закон - закон о государственном регулировании ВТД, закон, состоящий из десятка глав и 37 статей, закон, содержащий изложение основ системы государственного регулирования, имеет объем всего в 39 страниц отнюдь не убористого текста. Для сравнения: тексты американских внешнеторговых законов даже далеко не столь важного характера как правило составляют несколько сот страниц, обычно не требуя принятия никаких подзаконных актов даже в том, что касается процедурных вопросов их применения.
Таким образом, либерализация ВЭД в России была частичной и поэтапной. Н а п е р в о м э т а п е (конец 1991 г. - первое полугодие 1992 г.) меры по либерализации включали: