В историческом плане представления о законности возникли намного позже самих законов (божественных, естественных, человеческих) и формирования политической власти. Первопричиной становления законности можно рассматривать необходимость легализации деятельности политической власти как необходимого условия подержания баланса интересов человек – общество – государство. История возникновения и развития категории «законность» непосредственно связана с возникновением и развитием государства. Этим и объясняется обращение представителей отечественной юридической науки в процессе изучения феномена законности к наиболее ранним периодам развития государства и права.
В развитии представлений о законности можно условно выделить следующие исторические этапы: дореволюционные представления о законности, социалистическая законность, постсоциалистические (или современные) представления о законности.
Появлению и утверждению в государственной и общественной практике понятия «законность» в России способствовало образование Указом Петра 1 от 12 января 1722 года прокуратуры, отвечающей за строгое и точное соблюдение всех установлений, исходящих от государя, а затем и от высших государственных органов. Строгое соблюдение законов государства, надзор за которыми был возложен на прокуратуру, в последующем стало трактоваться как надзор за законностью, а сама законность – как точное и строгое соблюдение действующих законов. Реформы Петра 1 положили начало истории становления практической законности: он не только ввел в России понятие законодательства, создал специальный орган для обеспечения законности, но и определил ее сущность как выражение воли верхов, обеспечении их интересов на основании строгого соблюдения законов.
В период царской России внимание общества и правовой науки было направлено на попытки проникнуть в суть понятия законности, на оценку существовавшего положения в области законности. К чертам, характеризующим состояние российской законности того времени, следует отнести: предпочтение государством силовой концепции обеспечения исполнения законов; высокий уровень организации карательных органов; негативное общественное отношение к соблюдению законности; открытое неуважение к закону или правовой нигилизм. Именно в связи с этим положением в обществе в 1912 г. В. Набоков писал: «Чтобы говорить о законности, нужно, прежде всего, прочно и незыблемо установить само понятие закона… Конституционный принцип законности будет подорван, если власть управления – верховного или подчиненного – станет вторгаться в область, по существу принадлежащую власти законодательной. И тем самым будет нанесен тяжелейший удар идее законности. Здесь подчеркивалась значимость соблюдения принципа разделения властей для обеспечения законности.
Тогда понятие законности сводилось, прежде всего, к подзаконности самого существования государственной власти, необходимости осуществления деятельности в соответствии с законами, исходящими от народа и защищающими естественные права и свободы людей. Но эта концепция на деле оказалась несостоятельной.
Излагая свое видение законности, представитель дореволюционной юридической науки Б.А. Кистяковский пишет: «Законность предполагает строгий контроль и полную свободу критики всех действий власти, а для этого необходимо признание за личностью и обществом их неотъемлемых прав. Таким образом, последовательное осуществление законности требует, как своего дополнения, свобод и прав личности и, в свою очередь, естественно вытекает из них как их необходимое следствие».
С началом социалистического периода истории нашей страны в силу объективных причин происходит еще большее смешение подходов к пониманию законности. Некоторые из ученых считали, что в революционное переходное время, при отсутствии твердого писаного закона, было бы лицемерно всюду ссылаться на законность, в связи с чем предпочтение было отдано термину «закономерность» действия, которую необходимо оценивать с точки зрения справедливости большинства трудового населения.
Вопрос о необходимости установления законности был поднят в 1922 году в связи с проведением судебной реформы, принятием законов об адвокатуре и прокуратуре. Однако основополагающим принципом деятельности судов, адвокатуры и прокуратуры на тот момент было революционное правосознание, а лишь затем применение законов. Позднее была выдвинута идея о господстве целесообразности над формой права. Такую позицию подтвердил и полностью узаконил в формулировках «революционная целесообразность» и «пролетарское чутье» XV съезд ВКП(б), состоявшийся в декабре 1927 г.
Содержательному пониманию законности, сложившемуся в советское время, способствовало то, что другое время обеспечение законности ассоциировалось с деятельностью органов прокуратуры. Подытожила и на долгое время определила понимание законности точка зрения В.И. Ленина о характере и пределах законности, высказанная им в его письме «О «двойном» подчинении», в частности: «законность не может быть калужская или казанская, а должна быть единая всероссийская», «…законность должна быть одна…».[1]
«Социалистическая законность – неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями».[2] Проблемы социалистической законности в отечественной юридической науке разрабатывали такие ученые, как С.С. Алексеев, Н.Г. Александров, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, Е.А. Лукашева, Н.С. Малеин, С.В. Поленина, П.М. Рабинович, И.С. Самощенко, М.С. Строгович, А.Я. Сухарев, Ю.А. Тихомиров и др.
Для советского периода в целом было характерным сопряжение определения законности со строительством социалистического экономического базиса и требованием государства к своим органам, должностным лицам и гражданам.
Профессор И.С. Самощенко подчеркивал, например, что «законность» как особое общественное явление означает не просто реализацию требований права в отдельных конкретных случаях, это – господство закона в общественной жизни, господство его, в частности, в отношениях между властью и личностью».
Характерными чертами современной юридической науки являются многообразие научных подходов к определению понятия и содержания законности и приверженность к социалистическому пониманию законности.
Определение законности только как строгого исполнения официальных законов упрощает проблему: тогда достаточно иметь развитую систему законодательства и эффективный репрессивный механизм принуждения в случаях нарушения закона. Признак обязанности исполнения законов является необходимым, но недостаточным для определения законности. Законность должна пронизывать не только поведение исполнителей законов, но и деятельность законодателей, т.е. правотворческую деятельность. Поэтому необходимо обеспечивать соответствие юридических законов объективно существующим социальным связям, уровню экономики, организационной зрелости, культуры, морально-этическим нормам, общественному сознанию. О подлинной законности можно говорить лишь с учетом неразрывного единства ее внешней стороны – строгого исполнения законов и внутренней – наличие правовых законов высокого качества.
В современных условиях общественного развития законность существует только там, где осознанно и неуклонно соблюдаются установленный в государстве действительно демократический порядок издания законов и подзаконных актов, а сами законы и подзаконные правовые акты по своему содержанию являются демократическими, содержащиеся в них предписания неуклонно соблюдаются всеми государственными и муниципальными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Иначе говоря, исполняется требование соблюдать и исполнять законы, которое носит всеобщий характер, а также эффективно действует система государственного и общественного контроля за точным исполнением законов.
В литературе одним из преобладающих является мнение о том, что под законностью следует иметь в виду исключительно требование соблюдать законы и только законы, а упоминание в понятии законности подзаконных нормативных актов ведет к умалению законов.[3] Такая точка зрения искусственно сужает пределы содержания законности, не учитывает особенности ее практического приложения к правовому регулированию административных, трудовых хозяйственных и других общественных отношений.
Законность представляет собой сложное и многообразное явление и пронизывает все стороны жизни общества и государства. Формы ее проявления в различных сферах жизни многочисленны. Прав Д.А. Пономарев, утверждая, что законность является обществоведческой категорией и выходит за рамки юриспруденции. Она уходит в сферу формирования государственно-организованного общества, ибо увязана с такими понятиями, как «демократия», «справедливость», «равенство» и др. законность выступает формой реализации воли, интересов народа как единственного источника власти.
При таком понимании законности становится очевидным обнаруженный социологическими исследованиями факт, что именно разнообразные неправовые явления «в 76% случаев являются факторами, препятствующими реализации норм права». Без включения правовой категории «законность в широкий социальный, обществоведческий контекст невозможно понять, с помощью каких средств осуществляется перевод правовых требований в социальное поведение.
Односторонность подходов к трактовке законности вызвала подмеченную Б.И. Пугинским и Д.Н. Сафиуллиным такую болезнь юридической науки, как «ориентированность на промежуточный результат – подготовку правовых актов». Далее они пишут: «В монографиях, журналах не найти информации о том, как обеспечить выполнение законодательных актов, …какие приемы и методы для этого использовать», не говоря уже о разработке методологии законности, включая причинный комплекс неэффективности правовых норм.