Подготовка законопроекта к рассмотрению. Совет Государственной Думы назначает ответственный за законопроект комитет и включает проект в программу работ (на сессию или в календарь на месяц). Одновременно законопроект направляется *в комитеты и комиссии Государственной Думы, в депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство (при необходимости — в Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд), а если законопроект относится к предметам совместного ведения Федерации и субъектов — в законодательные органы субъектов. Если более трети субъектов РФ высказываются против законопроекта, он не обсуждается, а возвращается на доработку. Если поступают альтернативные проекты по одному и тому же вопросу (а это бывает часто, иногда до 13 проектов), они предварительно изучаются в комиссиях, за основу принимается один, остальные используются в качестве поправок, дополнений.
Подготовленный для первого чтения в Государственной Думе проект направляется в Совет Государственной Думы для внесения на рас- . смотрение на пленарном заседании. Одновременно он рассылается Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, Совету Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, инициатору законопроекта.
Обсуждение законопроекта. На пленарном заседании обычно бывает три чтения (некоторые из них могут быть соединены), при обсуждении проекта государственного бюджета — четыре.
В первом чтении на пленарном заседании обсуждается концепция законопроекта, его актуальность, практическая значимость, дается оценка его соответствия Конституции РФ. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта (депутата, представителя соответствующего органа и др.). Затем следует содоклад представителя ответственного комитета. Далее по решению Думы возможны ответы на вопросы, затем следуют выступления (предложения, замечания) депутатских объединений, депутатов, полномочных представителей Президента и Правительства РФ в Государственной Думе, других лиц, приглашенных на обсуждение. По результатам обсуждения Дума путем голосования может принять законопроект в первом чтении и продолжать работу над ним (прежде всего, что делает инициатор и ответственный комитет, учитывающие замечания), может сразу принять его как закон, а может отвергнуть. В последнем случае законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. После первого чтения законопроект, если он принят, рассылается в субъекты Федерации. Если более трети законодательных собраний субъектов РФ выскажутся против законопроекта, он не допускается до второго чтения, а создается согласительная комиссия Думы с представителями субъектов РФ.
Для второго чтения ответственный комитет вносит в проект поправки, составляет три таблицы поправок: рекомендуемых к принятию, к отклонению, и поправки, по которым комитетом не принято решений. Материалы представляются в Совет Государственной Думы, он назначает второе чтение.
На втором чтении сначала обсуждаются поправки, рекомендуемые комитетом к принятию, затем — к отклонению, наконец, таблица поправок, в отношении которых комитет не принял решения. Если возникает дискуссия, обсуждается каждая' поправка. После голосования по поправкам голосуется предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если проект не получил большинства голосов, он не считается отклоненным, а возвращается на доработку в комитет.
Третье чтение назначается Советом Государственной Думы для принятия законопроекта в качестве закона в целом. Предварительно текст направляется тем же органам и лицам, что и при подготовке первого и второго чтений. В ходе третьего чтения не допускается обсуждение закона в целом, его статей, внесение поправок. Возможны редакционные уточнения. В исключительных случаях может быть поставлен вопрос о возвращении ко второму чтению.
Государственная Дума может провести три чтения в один день, если предлагается бесспорный и срочный законопроект. Так были приняты поправки к закону о военной службе.
Рассмотрение закона в Совете Федерации. Государственная Дума все принятые ею законы направляет в Совет Федерации. Некоторые из них подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (законы по вопросам федерального бюджета и некоторым другим финансовым вопросам, международных договоров, государственной границы и др.). Другие законы не подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Они могут им рассматриваться, а могут не рассматриваться. Но если по истечении 14 дней после их получения в Совете Федерации он не приступил к их рассмотрению, такие законы считаются принятыми окончательно Государственной Думой и могут быть направлены ею после истечения 14 дней на подпись Президенту РФ. Такие факты имели место.
Преодоление разногласий, возникших при отклонении федеральных законов Советом Федерации. При отклонении федерального закона Советом Федерации у Государственной Думы есть несколько возможностей: 1) принять вторично закон в прежней редакции, но требуется 2/з голосов; 2) принять закон большинством общего числа голосов с изменениями, предложенными Советом Федерации (нужно учесть все изменения), а затем закон принимается Советом Федерации; 3) принять закон при частичном учете замечаний Совета Федерации большинством голосов и вновь направить в Совет Федерации; 4) создать согласительную комиссию на паритетных началах (из равного числа представителей Государственной Думы и Совета Федерации), в ее состав могут входить также работники аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы для преодоления разногласий по спорным положениям закона. Решения комиссии принимаются не большинством всех участников комиссии, а путем раздельного голосования представителей Государственной Думы и Совета Федерации открытым голосованием. В протоколе фиксируются: достигнутые соглашения, имеющиеся разногласия, предложения по их преодолению, невозможность преодоления разногласий данным составом комиссии (это имело место в 2000 г.). Государственная Дума при повторном рассмотрении закона рассматривает только предложения комиссии (и никакие другие), может их принять, отклонить. Принятый Думой закон в редакции согласительной комиссии передается в Совет Федерации. Если Дума не приняла закон в редакции согласительной комиссии и не согласна с предложениями Совета Федерации, она может принять его только 2/з голосов (это имело место). Таким образом, Дума может все-таки одна, без Совета Федерации, преодолев его вето, принять обыкновенный (не конституционный) закон. Совет Федерации без участия Думы принять закон никогда не может.
Промульгация (обнародование) закона. Принятый парламентом закон (в том числе только Государственной Думой, например, при преодолении вето Совета Федерации) направляется Президенту РФ для опубликования (т.е. официального издания в печатном органе) и обнародования (в других средствах массовой информации). Президент может подписать или в течение 14 дней со дня поступления к нему закона отклонить его (президентское вето). Президент РФ отклоняет законы довольно часто по разным причинам (противоречия Конституции РФ и ранее принятым законам (без изменения их), плохая редакция закона, его неясность, несогласие с отдельными положениями закона и т.д.). Конституционные законы и законы о поправках к Конституции Президент РФ отклонять не вправе, так как они приняты уже 2/з голосов и как бы заранее преодолели президентское вето. Если Президент подписал закон, то он в течение максимум семи дней должен быть опубликован, неопубликованные законы применению не подлежат.
Если закон Президентом РФ отклонен, возможны следующие последствия: 1) президентское вето преодолевается 2/з голосов в каждой палате; если хотя бы одна из них не соберет такого числа голосов, закон не принят; 2) палаты принимают предложения Президента РФ, и тогда закон принимается простым большинством голосов и идет на подпись Президенту РФ; 3) палаты учитывают некоторые предложения Президента, принимают закон простым большинством голосов, он идет на подпись к президенту, который решает: согласиться с исправленным текстом или вновь отклонить его; 4) если одна из палат пришла к решению не преодолевать вето, не принимать предложения Президента, а разрабатывать законопроект в новой редакции, законодательный процесс начинается снова.
Парламент РФ принимает в год иногда более сотни законов, иногда — множество десятков (иногда это поправки частного характера к действующим законам).
Законодательный процесс занимает большую часть времени в работе парламента, но его деятельность не исчерпывается этим. Как говорилось, парламент формирует многие другие высшие органы государства, активно занимается международными делами. Важнейшей частью деятельности парламента является контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Формы такого контроля в разных странах неодинаковы. В России возможен вотум недоверия Правительству РФ (но не отдельным министрам), отказ в доверии, Правительству РФ (если оно само ставит вопрос о доверии). Эти формы могут быть использованы только Государственной Думой, но не Советом Федерации. Обе палаты могут использовать парламентские слушания, когда обсуждается какой-либо важный вопрос жизни общества с приглашением на слушания различных должностных лиц, экспертов (обязательные решения на слушаниях не принимаются, возможны лишь рекомендации); «парламентский час» с приглашением министров для информации (обязывающие министров решения приниматься не могут); парламентский и депутатский запрос. Используется контрольная деятельность органов, созданных парламентом (Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека) и др.