1.1 ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА КАК ФОРМА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
Государственная финансовая политика является важнейшей частью экономической политики. При этом если общее экономическое законодательство, определяющее основы деятельности реального сектора, формирует “базис” экономической политики, то финансовая политика, являясь своего рода “надстройкой”, влияет на текущее поведение хозяйствующих субъектов. Один из главных вопросов экономической политики сводится к следующему: всегда ли предпочтительно проведение “вообще правильной” финансовой политики? Или, при определенных обстоятельствах, целесообразно отступать от общих принципов, приспосабливаясь к достигнутому уровню экономического развития, а иначе государство с высокой вероятностью столкнется с финансовым кризисом? По всей видимости, российский опыт подтвердил последнюю гипотезу.
Правительство и Центральный банк не смогли избежать финансового кризиса путем комбинирования различных вариантов финансовой политики - денежно-кредитной, валютной, бюджетной, а также смежных компонентов. Более фундаментальные факторы, включая структурный кризис в производственном секторе, общий кризис ответственности, проявляющийся в повсеместных - бюджетных и частных - неплатежах, отсутствие стимулов к инвестированию под влиянием высокого налогового бремени, недоверие населения к национальной валюте, отсталость банковского сектора и сферы услуг, относительная закрытость экономики, а также вялотекущий политический кризис не позволили финансовым органам власти изменить ситуацию.
В соответствии с Конституцией и Законом о Центральном банке России, последний является независимым в проведении денежно-кредитной и валютной политик, направленных на поддержание внутренней и внешней стабильности национальной валюты. Инструментами денежно-кредитной политики являются операции ЦБР на открытом рынке, нормативы обязательного резервирования, ставка рефинансирования, а также политика кредитования коммерческих банков. На протяжении трех с половиной лет - со времени принятия Закона о Центральном банке - он пытался последовательно осуществлять жесткую политику: минимально возможный кредит расширенному правительству, относительно высокие резервные требования, высокие базовые процентные ставки. Тем самым Центральный банк добивался снижения инфляции, стабилизации реального обменного курса на уровне, соответствующем относительной покупательной способности рубля, и - как результат - уменьшения процентных ставок до величин, при которых инвестирование в реальный сектор становится целесообразным.
Если посмотреть на формальные результаты этой политики, сложившиеся к сентябрю 1997 г., ее следовало бы признать успешной: инфляция в годовом выражении не превышала 10%, реальный обменный курс стабилизировался близко к паритету покупательной способности, а процентные ставки упали до 15-20%, и производство начало испытывать некоторое оживление. Тем не менее, эти успехи были очень относительными. Их общая оценка должна была зависеть от возможности удержания достигнутого равновесия в долгосрочной перспективе (см. подраздел 2 настоящей главы).
Несмотря на формальную независимость от правительства, Банк России не мог оставаться независимым от фактически проводившейся бюджетной политики по нескольким причинам. Во-первых, преобладание государственных краткосрочных облигаций в структуре финансирования дефицита сделало этот инструмент основным в операциях Центрального банка на открытом рынке, направленных на стерилизацию притока и оттока иностранного капитала, а также регулирование процентных ставок. Во-вторых, быстрая либерализация рынка государственных ценных бумаг для нерезидентов, направленная на снижение стоимости обслуживания долга, заставляла Центральный банк ограничивать денежное предложение, связанное с увеличением чистых внутренних активов, поскольку прирост чистых международных резервов был достаточен для обеспечения предложения денег, соответствующего целевым показателям инфляции. Наконец, сама по себе мягкая бюджетная политика (недостаточность усилий по сбору налогов и сокращению бюджетных обязательств), выражавшаяся в высоком бюджетном дефиците, не позволяла Центральному банку переориентировать денежные потоки в реальный сектор экономики.
Валютная политика Банка России, основанная на коридоре обменного курса, конвертируемости рубля по текущим операциям и сохранении ограничений конвертируемости по капитальным операциям, была эффективна в условиях притока иностранного капитала и накладывала на кредитно-денежную политику жесткие ограничения, описанные выше. В то же время основным фактором воздействия на динамику валютного курса была - до последнего времени - динамика чистого внешнего финансирования бюджетного дефицита, а также чистого притока иностранного капитала на рынок ГКО-ОФЗ. Соответственно, политика Центрального банка оказывалась тесно связанной с бюджетной политикой правительства.
Следует отметить, что жесткая денежно-кредитная политика формально оказывала негативное влияние на состояние бюджета. Поддержание относительно низких темпов прироста денежного предложения (монетизации экономики) сокращало уровень налоговых поступлений, способствуя увеличению бартера и общих неплатежей в экономике. Теоретически, рост монетизации экономики при одновременном повышении спроса на деньги для уплаты налогов, а также оплаты товаров и услуг, мог бы улучшить общую макроэкономическую ситуацию. Но практический опыт денежно-кредитной и валютной политики Центрального банка показывал, что любое чрезмерное увеличение денежного предложения вело исключительно к росту покупки иностранной валюты и оттока капитала, и денежное предложение возвращалось на прежний уровень.
Таким образом, денежно-кредитная политика была ограничена более фундаментальными факторами и не могла способствовать повышению эффективности бюджетной политики. При этом попытки правительства снизить бюджетный дефицит за счет поверхностных мер, в частности, чрезвычайных шагов по сбору налогов, зачетов или секвестра, почти не помогали восстановить баланс с относительно жесткой денежно-кредитной политикой, а лишь уменьшали ее эффективность в результате обострения кризиса неплатежей и увеличения доли неденежных расчетов в экономики - важных индикаторов спроса на деньги.
В целом, несмотря на формальную независимость, все компоненты финансовой политики были достаточно жестко связаны между собой, а из-за влияния более фундаментальных экономических факторов финансовая политика не могла оказывать независимого воздействия на экономику.
1.2 МИРОВЫЕ КОНЦЕПЦИИ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ
Текущее положение мировой финансовой системы и, в частности, важнейшего института мировой экономики — Международного валютного фонда (МВФ), в сочетании с экономическим положением США.
Развитие мировых торговых и финансовых отношений привело к тому, что в 1976 году по инициативе США произошел отход от существовавшей ранее финансовой системы «золотого стандарта» и переход на систему плавающих валютных курсов. Новая система получила название «Ямайское соглашение» и действует с 1978 года. Ее ключевым элементом стал МВФ. Первоначально предполагалось превратить созданную еще в 1969 году коллективную валютную единицу «специальные права заимствования» (Special Deposite Rights — SDR) в главный резервный актив международной валютной системы. Однако значение SDR как прототипа единого валютного актива стало сходить на нет, а его место занял доллар США. Таким образом, МВФ превратился в инструмент мировой финансовой политики США, а в мире начала формироваться «однополярная экономика» — американское «экономическое чудо».
Пользуясь международным статусом МВФ, власти США осуществляли «финансово-гуманитарные» экспансии в разных странах мира (чаще всего в ресурсодобывающих), руководствуясь принципами экономической или политической целесообразности.
Финансовые власти Соединенных Штатов, пользуясь правом эмитента мировой валюты, могли почти бесконтрольно проводить эмиссию доллара в стране. Если денежная масса становилась избыточной и начинала «давить» на национальную экономику, создавая предпосылки для усиления инфляции, США через своеобразный «финансовый клапан» (МВФ) выводили из страны сотни миллиардов долларов в экономики так называемых стран-реципиентов (далее — стран-должников). Тем самым снималось давление с внутреннего финансового рынка, а доллар получал наполнение в виде ресурсов этих стран, в которых одновременно образовывался «скрытый финансовый резерв» США.
Впоследствии такая финансовая политика получила название «currency board», то есть валютного коридора. Эта политика имеет одну ключевую особенность — жесткую привязку национальной валюты к доллару США в соотношении 1:1. В результате национальные экономики стран-должников становились полностью зависимы от доллара, а их финансовые системы «обескровливались», так как фактическое количество национальной валюты (денежная база) не должно было превышать величину золотовалютных резервов. Причем уже вскоре экономические возможности стран-должников не позволяли им самостоятельно обслуживать внешний долг, и они были вынуждены брать новые кредиты для покрытия предыдущих. Таким образом, долг становился саморазвивающимся. Тем временем США направляли свой капитал на разработку недр, а доходы, полученные на внутреннем рынке, конвертировались и выводились из страны. Начинался обратный процесс — отток капитала.