- федеральные законы;
- федеральные конституционные законы;
- законы РФ о поправках к Конституции РФ.
Федеральные законы составляют основной законодательный массив, над которым работают парламентарии. Они принимаются простым большинством голосов. Федеральные конституционные законы впервые были закреплены в конституционном законодательстве Конституцией РФ 1993г. Их исчерпывающее число и предмет регулирования прямо установлены Конституцией РФ. К ним относятся законы: об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории РФ или в ее отдельных местностях (ст. 56 и 88); о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменениях в составе РФ (ст. 65, 66, 137) и т.д. Для того чтобы принять ФКЗ требуется квалифицированное большинство голосов парламентариев — не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и. от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон не может быть отклонен Президентом РФ.
Законы о поправках в Конституцию РФ имеют целевое значение по изменению Конституции РФ. Порядок их принятия аналогичен порядку принятия федеральных конституционных законов. Регламент Государственной Думы развивает и конкретизирует положения и нормы Конституции Российской Федерации, касающиеся законодательного процесса, его основных стадий. Регламент же Совета Федерации выделяет процессуальные моменты, характеризующие участие Совета Федерации в законодательном процессе: несмотря на то, что Совет Федерации не создает, не принимает федеральных законов, его участие в законодательном процессе чрезвычайно важно, так как без него немыслим сам законодательный процесс. Участие в законодательном процессе должно рассматриваться в качестве одного из приоритетнейших направлений деятельности правительства любого государства, ориентирующегося на соблюдение общецивилизационных принципов демократии и законности1.
1.2 Понятие стадий законодательного процесса и их виды
Законодательный процесс распадается на ряд этапов, именуемых стадиями законодательного процесса, т.е. относительно обособленных этапов разработки, принятия и опубликования законов, урегулированных нормами конституционного права таким образом, что только завершение процедурных действий одного этапа позволяет перейти к следующему. Стадии законодательного процесса детально регламентированы, роли участников законодательного процесса, сроки, порядок их действий, права и обязанности четко оговорены процессуальными нормами конституционного права. Игнорирование какой-либо из стадий, пренебрежение процедурными правилами означает нарушение законности в законотворчестве. Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены следующие стадии законодательного процесса2:
1) подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (так называемая стадия законодательной инициативы);
2) обсуждение законопроекта в Государственной Думе с последующим принятием либо отклонением его (полностью или частично);
3) одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо отклонение его;
4) подписание закона либо его отклонение (применение вето) Президентом РФ;
5) опубликование закона.
Наряду с основными выделяются и дополнительные стадии, к которым относятся: рассмотрение Государственной Думой отклоненного Советом Федерации закона, повторное рассмотрение Советом Федерации и Государственной Думой поправок отклоненного Президентом закона.
Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными.
Так, повторное рассмотрение закона в Государственной Думе возможно только в случае неодобрения этого закона Советом Федерации или отклонения Президентом РФ, то же самое - в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласительной комиссии.
Однако Конституция РФ и Регламенты палат предусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для одобрения в обеих палатах федеральных конституционных законов (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнародованию, т. е. без возможности вето Президента).
В последнее время Федеральное Собрание Российской Федерации уделяет большое внимание юридической форме принимаемых законодательных актов, их простоте, точности и компактности. Более четко и единообразно оформляется структура законов, упрощается стиль изложения нормативных предписаний, упорядочивается терминология.
Наблюдается тенденция принятия новой редакции законов, не отвечающих изменившимся условиям, вместо неоднократного внесения в них многочисленных изменений и дополнений.
2. Стадии законодательного процесса.
2.1 Внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы (Законодательная инициатива)
104 статья Конституции РФ регламентирует первый этап законодательного процесса – внесении законопроекта на рассмотрении Государственной Думы.1
Согласно ч. 1 указанной статьи, право законодательной инициативы принадлежит строго определенному кругу субъектов - Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации (по вопросам их ведения).
Право законодательной инициативы не следует путать с правом на обращение в парламент Российской Федерации, которое принадлежит любому гражданину и любой организации, однако, в отличие от права законодательной инициативы, не влечет обязательного рассмотрения такого обращения парламентом.
По сравнению с ранее действовавшей Конституцией, в новой Конституции Российской Федерации круг субъектов права законодательной инициативы несколько сократился (из их числа выпали Генеральный Прокурор Российской Федерации, общероссийские общественные организации, президиум представительного органа власти, комиссии и комитеты парламента), но все же остается достаточно широким. Например, в Германии у депутатов нет индивидуального права законодательной инициативы (законопроект может внести фракция либо группа депутатов, насчитывающая не менее 5% членов бундестага), в Великобритании, напротив, право законодательной инициативы принадлежит только членам парламента, в Австрии существует институт народной законодательной инициативы, в соответствие с которым предложение, поступившее от не менее чем 100 тысяч граждан, передается центральной избирательной комиссией на рассмотрение парламента и т.д.
Круг субъектов законодательной инициативы, закрепленный в ст. 104 Конституции Российской Федерации, представляется не бесспорным. Например, вряд ли оправданно лишение права законодательной инициативы комиссий и комитетов парламента - наиболее активных участников законодательной деятельности. В итоге законопроекты, вносимые комиссиями и комитетами, оформляются как исходящие "от группы депутатов - членов комитета", что маскирует их истинный статус. Трудно понять истинные причины лишения права законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, в ведомстве которого сосредотачивается чрезвычайно ценная информация о практике реализации законов, пробелах в правовом регулировании.
С другой стороны, вряд ли оправданно наделение правом законодательной инициативы Президента Российской Федерации, имеющего право "вето" на законопроекты. Конституционный статус Президента Российской Федерации, на наш взгляд, располагает к тому, чтобы побуждать пользоваться правом законодательной инициативы других субъектов законотворчества, прежде всего, конечно, Правительство Российской Федерации, но воздерживаться от использования этого права самому. Право Конституционного Суда Российской Федерации решать вопрос о конституционности либо неконституционности законодательных актов также плохо сочетается с его же правом законодательной инициативы (не случайно, что Конституционный Суд практически не пользуется этим правом).
Серьезные проблемы открывает практика использования субъектами законотворчества своего права вносить законопроекты на рассмотрение Государственной Думы. Статистика итогов работы Государственной Думы первого созыва (1993-1995 гг.) свидетельствует, что 55% законопроектов были внесены депутатами Государственной Думы, 20% - Правительством Российской Федерации, 10% - Президентом Российской Федерации, и 15% - другими субъектами законодательной инициативы. Та же самая тенденция сохранилась и в Государственной Думе второго созыва. Судя по предварительным данным, роль Правительства Российской Федерации в третьей Государственной Думе несколько выросла. И все же эти данные разительно отличаются от практики работы парламентов других стран (например, Германии, Франции), где 80-90% законопроектов вносится правительством. Слабая активность Правительства Российской Федерации в сфере законотворчества свидетельствует об очевидной недооценке им правовых рычагов в проведении экономической и социальной политики.