Для организации взаимодействия обеих палат Федерального Собрания с другими субъектами права законодательной инициативы по вопросам законодательной деятельности в Совете Федерации постоянно проводятся координационные совещания, на которых рассматривается позиция комитетов и комиссий Совета Федерации по федеральным конституционным законам, федеральным законам и по законопроектам, рассмотренным Советом Государственной Думы перед первым чтением, а также принятым Государственной Думой в первом чтении. В работе совещания принимают участие представители исполнительной ветви власти— Правительства Российской Федерации и заинтересованных министерств и ведомств. Совместное обсуждение позволяет услышать доводы всех участников законодательного процесса и выработать конструктивную позицию для представления ее на пленарном заседании палаты.
Большую роль в законодательном процессе с точки зрения гармонизации региональных и федеральных интересов играет Совет законодателей — Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Его учреждение позволило наладить консультативный процесс между членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы и руководителями региональных парламентов. Регулярно проводимые заседания Совета законодателей, а также деятельность постоянного органа Совета, его президиума, позволяют найти общие точки соприкосновения, обеспечить сближение позиций в отношении конкретных законов и законопроектов.
Новой формой взаимодействия с регионами является проведение в Совете Федерации Дней субъекта Российской Федерации, которые предоставляют право руководителям исполнительных и законодательных органов государственной власти субъекта Федерации ознакомить палату с проблемами региона, перспективными планами его развития. В рамках Дня субъекта Федерации проводятся "круглые столы" по актуальной для региона проблематике, конструктивное обсуждение проблем способствует подготовке совместных законодательных инициатив. Для совершенствования законодательного процесса налаживается механизм взаимодействия Совета Федерации с институтами гражданского общества. Так, для обеспечения учета общественного мнения в законотворчестве в Регламент Совета Федерации были внесены положения о порядке взаимодействия Совета Федерации с Общественной палатой Российской Федерации, которые обеспечивают представителям этого института право принимать участие в работе комитетов и комиссий Совета Федерации, присутствовать на пленарных заседаниях палаты.
Однако локальный характер внутриведомственных актов, которыми являются регламенты палат и Правительства, ограничивает регулятивные возможности и не позволяет комплексно урегулировать все отношения в законодательном процессе.
Подчас это приводит к правовым коллизиям, за разрешением которых участники законодательного процесса обращаются в Конституционный Суд Российской Федерации.
Его решения вносят новое понимание особенностей реализации стадий законодательного процесса, способствуют согласованному функционированию ветвей власти на федеральном уровне.
Так, стабильности законодательного процесса и его упорядочению способствовало решение по интерпретации понятий "принятый федеральный закон", "вето Президента Российской Федерации".
Официальное разъяснение по запросам палат Федерального Собрания урегулировало коллизию между парламентом и Президентом Российской Федерации относительно прав и обязанностей сторон на стадии подписания и обнародования Президентом Российской Федерации принятых федеральных законов.
Отрадно, что и субъекты Российской Федерации занимают активную позицию по оптимизации федерального законодательного процесса. Так, до недавнего времени в Регламенте Правительства Российской Федерации действовало положение, которое позволяло Аппарату Правительства Российской Федерации возвращать субъекту права законодательной инициативы законопроект, поступивший без подробного финансово-экономического обоснования или иных материалов, необходимых для подготовки заключения. Государственная Дума Томской области, которая на этом основании не смогла реализовать свое конституционное право в рамках предусмотренной процедуры, обратилась с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. Суд признал неконституционным указанное положение и отметил, что право законодательной инициативы субъектов Федерации, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона.
Такая правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации подтверждает мнение многих законодателей и ученых правоведов о том, что необходимым условием совершенствования технологии законодательного процесса является разработка единого кодифицированного акта, регулирующего порядок взаимодействия участвующих в нем субъектов законотворчества.
Вместе с тем судьба законопроекта "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов" достаточно драматична, это своеобразный законодательный "долгострой". Принятый Государственной Думой в 1997 году в первом чтении, он так и не прошел дальнейшие стадии законодательного процесса. В постановлении Совета Федерации "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" палатой было предложено разработать основные положения законопроекта о порядке осуществления федерального законодательного процесса.
В настоящее время созданная в Совете Федерации рабочая группа с участием ведущих специалистов по парламентскому и конституционному праву подготовила системные предложения по концепции такого законодательного акта.
На наш взгляд, эти правовые нормы помогут упорядочить законотворческий процесс и позволят исключить практику, когда некоторые законодательные акты неоправданно долго лежат без принятия каких либо решений, другие же принимаются в трех чтениях за один день.
Надеемся, что конструктивный настрой депутатов Государственной Думы пятого созыва будет способствовать принятию базового для дальнейшего развития нашей правовой системы федерального закона.
Заключение
В заключении можно сказать, что законодательный процесс — это упорядоченная деятельность парламента по принятию федерального закона, включающая ряд последовательных стадий (этапов): внесение законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятие федеральных законов, подписание и обнародование федеральных законов. Конституцией РФ предусмотрено три вида законов Российской Федерации:
- федеральные законы;
- федеральные конституционные законы;
- законы РФ о поправках к Конституции РФ.
Стадии законодательного процесса детально регламентированы, роли участников законодательного процесса, сроки, порядок их действий, права и обязанности четко оговорены процессуальными нормами конституционного права.
Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены следующие стадии законодательного процесса:
1) подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (так называемая стадия законодательной инициативы);
2) обсуждение законопроекта в Государственной Думе с последующим принятием либо отклонением его (полностью или частично);
3) одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо отклонение его;
4) подписание закона либо его отклонение (применение вето) Президентом РФ;
5) опубликование закона.
В Рф существует множество проблем с законодательном процессом, осложнено федеративного устройства, большим количеством субъектов федерации (напомним, их 89), законодательные (представительные) органы государственной власти каждого из которых являются субъектами права законодательной инициативы по проектам федеральных законов.
Схожая проблема существует и в других федеративных государствах. Европейские юристы предупреждают, что огромная масса нормативных правовых актов различного уровня с определенного момента начинает препятствовать четкому регулированию конкретных общественных отношений. Так, президент Европейской ассоциации законодателей профессор У. Карпен полагает, что "через 20 лет Российская Федерация окажется в ситуации избыточности законов. Полагаем, что этот прогноз излишне оптимистичен.1
Кроме того, обновленная Россия должна творчески воспринять значительную часть юридической техники и правового опыта, накопленного за тысячилетия в демократических странах мира. Будущее российского общества должно базироваться на гражданском, а не только административном праве, как это было в России в царские и советские времена.
Важнейшим рычагом вхождения России в мировое сообщество является совершенствование ее законодательства, адаптация юридической инфраструктуры к основополагающим европейским и международным нормам и оправдавшим себя на практике правилам. Нам предстоит создать государство, основанное на авторитете и разделении разных ветвей власти, четком формулировании законов.
Необходима единая государственная программа законотворчества, которая должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такой программой является план развития всего законотворчества в целом, где каждому субъекту законотворчества определено особое место, и он сможет на основании данного документа выработать стратегию законотворчества, по крайней мере, на десятилетие вперед. К сожалению, в настоящее время целостной общегосударственной программы законотворчества нет.