В первой половине XIX в. в Оттоманской империи существовал строй, державшийся на угнетении и порабощении многих европейских и азиатских народов. Данный факт позволил государствам Европы использовать для вмешательства во внутренние дела Оттоманской империи проверенный инструмент: они потребовали от Турции уважать христианскую религию на своих вассальных территориях. Такое требование касалось прежде всего балканских народов. И как результат, Парижский мирный трактат от 30 марта 1856 г., подписанный после окончания Крымской войны, наряду с признанием христианской религии наравне с исламской устанавливал равенство всех подданных султана независимо от их национальной принадлежности.
Заметим, что соглашения, заключенные с Турцией, не содержали не только коллективного, но и индивидуального механизма контроля за осуществлением Турцией своих обязательств. В результате этого ни одно соглашение и ни одно обязательство Турции в отношении меньшинств не были выполнены.
В период с 1914 по 1919 г., предшествовавший созыву Версальской мирной конференции и созданию Лиги Наций, был заключен целый ряд соглашений, касающихся прав меньшинств. Например, секретное русско-румынское соглашение о передаче Румынии некоторых частей территории Австро-Венгрии от 18 сентября 1914 г. гласило, что Россия обязуется признать за Румынией право присоединения тех местностей Австро-Венгерской монархии, которые населены румынами. В отношении Буковины принцип большинства населения должен был лечь в основу территориального разграничения между Россией и Румынией.
Пункт 2 Манифеста Совета старейших Эстонского Земского Собора ко всем народам Эстонии о провозглашении независимости от 24 февраля 1918 г. гласил: "Проживающим в пределах республики национальным меньшинствам — русским, немцам, шведам, евреям и другим – гарантируются права на национально-культурную автономию".
1.2. Защита прав национальных меньшинств в рамках Лиги Наций
Проблемы защиты меньшинств и предоставления им особых прав и гарантий поднимались представителями различных государств при выработке Статута Лиги Наций. Однако в Статут не вошли ни принцип национального, расового или религиозного равенства, ни положения о защите национальных меньшинств. Как известно, проекты статей, касающихся национальных меньшинств, содержались в проектах Статута Лиги Наций, но государствам так и не удалось достичь компромисса по этим вопросам.
В рамках Лиги Наций были заключены следующие соглашения, содержавшие положения, касающиеся меньшинств: 5 специальных договоров о меньшинствах, заключенных с Польшей (1919), Чехословакией (1919), Сербо-Хорвато-Словенским государством (1919), Румынией (1919) и Грецией (1920); разделы о защите меньшинств, содержащиеся в 4 мирных договорах с Австрией (1919), Болгарией (1919), Венгрией (1920), Турцией (1920); 6 деклараций, провозглашенных на Совете Лиги Наций Албанией (1921), Литвой (1922), Латвией (1923), Эстонией (1923), Ираком (1932) и Финляндией (о меньшинствах на Аландских островах) (1921); Польско-Данцигская конвенция (1920), Германо-Польская конвенция о Верхней Силезии (1922), Конвенция о Мемеле (1924).
Таким образом, международная защита меньшинств в системе Лиги Наций распространялась (за исключением мандатных территорий) приблизительно на 30 млн человек, говорящих на 36 языках, населяющих части территории 16 государств и составляющих в общей сложности почти 25 % их населения. По другим источникам, в Европе насчитывалось более 50 млн человек, принадлежащих к национальным меньшинствам (не считая Бельгии и Швейцарии).
Следует отметить, что послевоенная система защиты меньшинств носила односторонний характер. То обстоятельство, что в Статут Лиги Наций не вошли принципы национального равноправия или религиозной свободы, говорит о нежелании великих держав способствовать всеобщему признанию этих принципов.[2] Вышеуказанные соглашения имели положения, которые признавали Лигу Наций в качестве верховного наблюдателя и гаранта в выполнении условий данных соглашений, и были поставлены под гарантию специальными резолюциями Лиги Наций. Исключение составляет Польско-Данцигская конвенция, в отношении которой Совет Лиги Наций не принимал резолюции, однако она находилась под гарантией Лиги Наций в силу статьи 39, в которой признавалась юрисдикция Лиги Наций. Договор с Польшей явился образцом соглашений о меньшинствах, заключенных в рамках Лиги Наций.
Данные соглашения не рассматривали меньшинство как группу, коллектив людей одной национальности, языка, религии, а были направлены на конкретных индивидов какой-либо определенной национальности. Таким образом, целью защиты, согласно соглашениям, как было подчеркнуто профессором С. Ф. Кечекьяном, было не меньшинство, его права и интересы, а отдельно взятый индивид, его права и интересы, связанные с его особым национальным происхождением, языком или религией, отличными от большинства населения государства Указанное обстоятельство изначально сужало объем прав и интересов меньшинств, подлежащих международной защите, так как является очевидным, что группа, коллектив, в отличие от индивида, может претендовать на фактическое и юридическое равенство с остальными гражданами государства, на ограждение национальных интересов во всех областях жизни. В силу этих соглашений миллионы людей, составляющих национальные меньшинства, получали лишь элементарные права, которые ничего общего не имели с их специфическими национальными интересами.
Только некоторые соглашения о меньшинствах вскользь касаются политических прав (в основном это избирательное право) и обходят проблему автономии для меньшинств (за исключением чехословацкого договора, предусматривающего автономию для русин). Территориальная автономия Мемельской области не основывалась на национальном принципе. Местная автономия саксонского и секлерского меньшинства в Трансильвании (в Румынии) и валахов Пинда (в Греции) была весьма незначительной. Соглашения не затрагивали экономические интересы меньшинств. [3] Основное внимание в вышеуказанных соглашениях уделено равноправию меньшинств в вопросах национальной культуры. Однако в силу того, как уже было отмечено, что объектом этих соглашений являлся отдельный индивид, эти соглашения не могли обеспечить свободного развития национальной культуры меньшинства и не ставили перед собой цели достижения меньшинством фактического равенства с большинством населения в области культурного развития.
Формулировки отдельных статей соглашений о меньшинствах содержали много неясных положений, расширявших возможность правительств трактовать их так, как это было им удобно. Так, например, статья 7 Польского договора гласила, что гражданам, говорящим не на польском языке, правительством будут предоставлены "подобающие льготы" для пользования родным языком в судах. Что понимать под "подобающими льготами", вытекает ли из этого то, что меньшинства вправе требовать судебного разбирательства на родном языке, знакомиться с материалами дела и т. п.? В тексте соглашения мы не находим ответа на эти и многие другие вопросы.[4]
В соглашениях о меньшинствах ничего не говорилось о том, что должно быть критерием принадлежности какого-либо лица к определенному национальному, религиозному или языковому меньшинству.
Как положительный факт необходимо отметить, что в большинстве соглашений о национальных меньшинствах содержались положения о том, что обязательства государств в отношении их национальных меньшинств имеют преимущество перед любыми законами и подзаконными актами, противоречащими этим обязательствам, что обеспечивало в случае коллизии верховенство международных норм над национальным законодательством государств.
Все соглашения о меньшинствах были поставлены под гарантию Лиги Наций. Юрисдикция Лиги Наций была подтверждена специальными резолюциями в каждом конкретном случае. В этой юрисдикции, гарантировавшей выполнение условий рассматриваемых соглашений, заключался международный характер защиты меньшинств в системе Лиги Наций. Положения, предусматривающие юрисдикцию Лиги Наций, в различных соглашениях, касающихся защиты меньшинств, были аналогичными. В качестве примера можно привести статью 12 Польского договора, которая устанавливала, что условия предыдущих статей, в силу того, что они затрагивают лиц, принадлежащих к национальным, религиозным или языковым меньшинствам, составляли международные обязательства Польши перед Лигой Наций, так как Польша соглашалась на то, чтобы эти условия "были поставлены под гарантию Лиги Наций".
В чем заключалась гарантия Лиги Наций? Согласно статье 12, условия договора не могли быть изменены без согласия большинства Совета; любой член Совета Лиги получал право обращать внимание Совета на всякое нарушение или на всякую опасность нарушения условий договора со стороны Польши, и Совет мог предпринимать такие меры и давать такие предложения, какие он счел необходимыми; в случае расхождения мнений по вопросам права или факта, касающихся этих статей, между Польшей и каким-либо членом Совета, такое расхождение должно было рассматриваться как спор международного характера и по требованию другой стороны передаваться Постоянной палате международного правосудия, что было предусмотрено статьей 14 Устава Лиги Наций, причем решение Постоянной палаты являлось окончательным.
Как вытекает из соглашений о меньшинствах, и особенно из статей, касающихся юрисдикции Лиги Наций, граждане, принадлежащие к меньшинству, не приобретали в силу этих договоров каких-либо прав. Они, по мнению профессора С. Ф. Кечекьяна, признавались субъектами попечения, а не субъектами права. Вопрос о нарушении или опасности нарушения международных обязательств относительно меньшинств со стороны данного государства имело право поставить не меньшинство, а какое-нибудь государство — член Совета Лиги Наций.