С 535 г. Юстиниан осуществляет серию административных реформ и развивает активную законодательную деятельность. Он несколько облегчает освобождение paбов, нo только по воле и желанию их господина. Его законодательство в отношении рабов фактически мало меняло их положение, оно скорее упорядочивало и уточняло его. Значительно более серьезными и существенными были его реформы в отношении колонов, прежде всего адскриптициев: господам запрещалось увеличивать оброки, сверх установленных обычаем; администрации предписывалось обеспечивать возвращение взысканного сверх положенного; колонам облегчались судебные тяжбы со своим господином. Таким образом, Юстинианом были приняты меры по ограничению роста эксплуатации адскриптициев землевладельцами, упрочена их личная правоспособность в отношениях с собственником имения. Его законодательство не столько проводит параллель между адскриптициями и рабами, сколько последовательно сближает их с другими категориями колонов, т.е. свободными, рассматривая их как одну группу. При нем и свободные колоны были прикреплены к земле, к своему тяглу.
Законодательство Юстиниана, таким образом, рассматривало приписных колонов как людей, обязанных своими платежами в первую очередь государству, а личную зависимость от господина - как государством установленную гарантию выполнения их обязанностей перед государством. Тем самым оно фактически выступало против усиления личностной, частноправовой зависимости адскриптициев от господ и соответственно возможности приближения ее по форме к феодальной. Неизвестно, в какой мере крупные собственники были склонны допускать эволюцию своих отношений с адскриптициями по пути сближения их с формами феодальной зависимости. Стремление максимально лишить колонов собственности свидетельствует не в пользу этого предположения. Вероятно, если бы отношения развивались в этом направлении, землевладельцы нашли бы большую опору у своих колонов в борьбе против государства. В том и другом случае политика Юстиниана не выглядит как феодализационная. Политикой сдерживания наступления магнатов на права колонов Юстиниан в известной мере затормозил дальнейшую эволюцию социальных отношений, на время “законсервировал” их. Укрепление им правоспособности колонов в отношениях с господином фактически более резко отмежевывало их от рабов, усиливало элементы прав свободного в их статусе и было направлено к определенной консолидации свободных в ранневизантийском обществе, консервации лично свободного крестьянства и ограничению втягивания его в зависимость. Это была политика социальная и в принципе консервативная, но в какой-то мере отвечавшая требованиям самого крестьянства.
В борьбе с ростом могущества крупных землевладельцев Юстиниан пытался опереться на недовольных мелких и средних земельных собственников - куриалов, а также на ущемляемую светскими землевладельцами в своих имущественных интересах церковь. На практике это были составные части его социальной программы, обусловленной не столько его какой-либо персональной неприязнью к крупным землевладельцам, аристократии, в которой его упрекали противники, сколько остротой социального конфликта, серьезно угрожавшего империи. Юстиниан хотел ослабить его, повернуть вспять, укрепив остатки единства и свободы свободных.
Именно этим обусловлено его обращение к римским традициям, прославление себя как продолжателя дела римских императоров. Подчеркивая, что его власть – передоверенная ему “власть народа”, Юстиниан противопоставлял основы своей автократии “ограничительным” претензиям аристократии. Все это носило демагогический характер и имело совершенно определенную социальную направленность консервативного свойства – поддержать “староримский” патриотизм свободных. Завоевания на Западе проводились им под лозунгом “освобождения” и должны были символизировать возвращение к прошлому, укрепление свободы.
Нужно сказать, что и в отношении упрочения положения сословия куриалов принятые Юстинианом меры проводились последовательно. Юстиниан не только стремился сохранить городские и внегородские функции курий. Он организационно завершил систему приобщения к руководству городскими делами, контролю и ответственности за расходование городских средств, снабжение и строительство “первенствующих” в городе собственников (nobiles civitatum), не входивших в курии представителей местной землевладельческой знати, богатых чиновников-горожан в отставке (honorati), верхушку городского клира во главе с епископом, расширил административные и судебные права и полномочия избиравшихся городами дефенсоров. Результатом всех этих мероприятий была определенная самостоятельность городских общин по отношению к государственной администрации на местах в эпоху ирано-арабских вторжений и завоеваний.
Политика по отношению к церкви была значительно сложнее по своему характеру и содержанию. Юстиниан непросто пытался увеличить богатство и могущество церкви как таковой в противовес крупному светскому землевладению. При всей его достаточно глубокой набожности, он рассматривал церковь во многом в духе римских государственных традиций, в неразрывной связи с интересами государства. Опираясь на концепцию государство - церковь - “две руки”, две стороны единого целого, Юстиниан в сложившейся ситуации в полной мере использовал свою “обязанность” выступать в качестве защитника интересов церкви. Это позволило ему не только более эффективно оградить ее и упрочить права собственности на свои имущества, но и в известной мере контролировать их использование “в интересах всех христиан”.
Церковь становилась более тесно привязанной к государству, его политике, союзником по целенаправленному смягчению остроты социальных противоречий. Именно с этой целью Юстиниан всячески поощрял создание новых монастырей. Дело заключалось не столько в прокламированном им убеждении, что государство будет более прочным и процветающим в результате умножения числа “святых душ”. Создание монастырей частично возрождало обработку заброшенных земель, сокращало число недовольного неимущего населения, не имевшего средств для ведения самостоятельного хозяйства. Юстиниан не случайно особенно поощрял развитие широкой сети благотворительных учреждений: церкви отводилась особая роль в реальном смягчении социального недовольства в городе. Избыточное, в основном неимущее население в 30-40-е годы VI в. “душило” крупные города. Оно сыграло немалую роль в восстании Ника. Юстиниан после восстания ограничивал население столицы, просто выдворяя часть его. Только после чумы 542 г., унесшей сотни тысяч жителей, преимущественно городов, эта проблема перестала существовать.
Административные реформы Юстиниана, в частности запрещение платы за должности, повышение окладов чиновникам свидетельствуют о его стремлении ограничить произвол и коррупцию. Но они одновременно и свидетельствуют не просто о его желании организовать более дисциплинированное и подчиненное, более эффективное и гибкое бюрократическое управление, но и о сознательном стремлении ограничить тенденции дальнейшей бюрократизации империи. Именно с этой целью он пытался оживить курии, поднять значение коллегий крупных городских собственников во главе с епископами в городских делах. Правителям провинций было категорически запрещено вмешиваться во внутренние дела городов, назначать в них своих представителей. Епископам и знатным горожанам были предоставлены значительные права прямого противодействия провинциальной администрации, а епископы практически были облечены правами контроля над ее деятельностью на местах.
Весьма существенным для оценки внутренней политики Юстиниана является понимание его политики по отношению к роли церкви в обществе и в управлении. Достаточно широко распространено представление о том, что ранневизантийские епископы, опираясь на возраставшую роль церкви в жизни города, ее могущество, по существу, становились во главе городского самоуправления. (В этом направлении эволюционировали западно-римские епископы) Однако восточно-римская церковь в городе при всей своей реальной экономической мощи была ограничена городской общиной, связана с ее судьбами. Новые исследования показали, что восточно-римские епископы не брали в свои руки прямое руководство городскими делами, не шли по пути расширения своей гражданской власти в городе. На протяжении всей ранневизантийской эпохи их функции в городских делах были контрольно-надзорными. Они сводились к защите (defensio) интересов городской общины, т.е. К защите остатков полисного самоуправления, а не к замене их. Анализ законодательства Юстиниана подтверждает, что нет оснований считать, будто бы в лице епископов и церкви Юстиниан пытался просто создать “второй эшелон” - дубликат гражданской администрации – и тем самым еще более усилить централизованно-бюрократическое прямое управление империей, окончательно уничтожив остатки античного самоуправления. В действительности, усилив контрольно-надзорные функции епископов по отношению к бюрократическому аппарату, он тем самым пытался ограничить его возраставшее всевластие и сохранить сочетание элементов самоуправления с прямым административным управлением. Видимо, в этом также была специфика позднеантичной государственности, не стремившейся к полной бюрократизации управления. Автократия, неограниченное единовластие Юстиниана были использованы им для поддержания традиционных форм позднеантичной государственности. С этой точки зрения Юстиниан был последним крупным императором, предпринявшим все усилия для того, чтобы сдержать процессы разложения позднеантичного общества, его социально-политических форм, а церковь в общегосударственном масштабе была использована им именно с этой целью. Автократия Юстиниана была не просто средством упрочения всевластия императора в ранней Византии, а последним средством сохранения основ старого.